〔关键词〕社会保障费与税  征缴体制  双重征缴体制  社会保障制度改革

　　Key words: social security contribution and tax, collection model, “dual collection system”, social security reform

世界各国运行中的社会保障体系不外乎主要由供款征缴、待遇支付、资金运营、行政管理和信息披露等5个子系统构成。[②]其中，供款征缴系统既是社保制度的融资源头，又是社保制度的运行基础。发达国家建立社保制度已有100多年，它们有许多经验教训，尤其是中东欧转型国家，对中国深入改革社会保障制度和不断优化征缴模式的选择，都具有一定的启发。本文对世界各国社保资金征缴体制进行了综述，对3个征缴模式做了实证研究，并重点分析了社保资金征缴过程中，社保部门与税务部门之间的分工协作关系，最后对我国“双重征缴”体制的改革方向进行了深入思考。

一、世界各国社会保障供款征缴三个模式实证分析：

不同征缴主体的利与弊

（一）社会保障供款征缴主体的三种类型

发达国家建立社会保障制度100多年来，社会保障供款征缴体制经过不断演变逐渐成熟起来，征缴主体逐渐形成了“三足鼎立”的局面：一是由社保部门征收，二是由税务机关征收，三是由基金管理公司或其它独立自治机构征收。表1说明了各国社保资金征缴主体的划分情况。100多年来，征缴主体经历了一个不断演变的过程，大体经历了这样一个发展过程：由于大部分国家长期以来实行的是现收现付制，所以，社保供款的传统一般是由社保行政管理机构征收；但从二十世纪三、四十年代开始，一些发达国家开始转由税务机关代征；进入90年代以来，中东欧一些转型国家随着经济改革不断深入，也具有开始向税务征缴的方式的转变趋势。总体来说，截止到目前，社保部门和税务部门这两类征缴主体在世界各国大约各占一半，由税务机关征收的稍多一些，请见表1。

 表1：社会保障供款征缴主体三种类型的划分案例

     资料来源：Peter Barrand, Stanford Ross, and Graham Harrison, Integrating a Unified Revenue Administration for Tax and Social Contribution Collections: Experiences of Central and Eastern European Countries, IMF Working PaperWP/04/237, December 2004.

社保部门征款的方式大多存在于西欧国家，这些国家的社保制度主要以传统的就业关联型社会保险计划为主，供款来自于雇主和雇员的共同缴费。此外，实行中央公积金制的国家一般也是由社保部门即国家公积金管理部门来征收的。

采用税务机关征收方式的国家包括部分北欧国家、英语国家以及部分中东欧国家。其中有些国家的社保计划是全民覆盖型的，社保供款明显具有税的性质，如瑞典、美国、英国等，还有一些国家则主要由税务机关代替社保部门行使征缴职能。[③]

由私营机构征收保费的国家主要以拉美国家为代表，在这些国家，养老基金管理公司既是征缴的主体，也是营运的主体，这是1981年智利社保私有化改革以来的一个新生事物。法国可以看作是由民间自治机构征缴保费的一个特殊案例，其社保缴费征管机构为民间自治征收联盟，称为“社会保险和家庭补助征收联合会”（Unions régionales de recouvrement pour la sécurité sociale et les allocations familiales，简称URSSAF）。该机构受国家劳工部和国家社会事务部的监督，由来自工会、政府和雇主的各方代表成员参与管理，主要任务是征收社保基金、控制缴费以及处理缴费过程中的起诉案件等。目前，法国全国有105个这样的地方征收联盟机构。

（二）社会保障供款征缴的三种模式

    上述采用民营机构征收的情况不被认为是征缴体制改革的主流，因为它与社保制度私有化改革紧密相联，所以，学界在分析征缴模式时，往往将其作为一个特殊情况看待。于是，社保部门与税务部门在征缴管理职责的配合关系与不同组合就成为各国政府和学界关注的焦点，从这个角度看，世界各国的征缴体制就主要有三种模式，即“分征”、“代征”、“混征”这三个模式：[④]

    第一种是“分征”模式（ParallelApproach），即社保供款和一般税收的征管相分离，社保部门负责征收社保资金，税务部门负责征税，两部门在社保供款的征管功能上基本没有交叉；第二种是“代征”模式（Integrated Approach），既由税务部门代替社保部门行使征缴社保资金的职责，实行“税费同征”的方式；第三种是“混征”模式（Partial Integrated Approach），在这个模式里，税务部门与社保部门同时负责征缴，一部分社保项目由社保部门负责，另一部分（或特定参保人群）由税务部门负责。

1、“分征”模式

采用“分征”模式的主要是西欧国家，其中典型国家为德国和比利时。

（1）德国。德国是世界上最早建立社会保障制度的国家，其社保体系以养老、失业、医疗、事故等社会保险项目为核心，辅以少量的企业补充保险。社会保险资金主要来自雇员和雇主交纳的社会保险费（Social Insurance Contribution），不足部分由联邦财政补贴。法定养老保险、医疗保险、失业保险费由雇员和雇主各承担一半，事故保险费全部由企业承担。在行政管理方面，德国的社保管理机构较为分散，医疗保险计划由各个医疗保险基金管理；养老、工伤和事故保险都有各自的行政管理机构，它们是社团性质的独立实体，在全国各地设立分支机构，参保人和雇主通过代表委员会共同参与管理保险项目；失业保险则委托给联邦劳工部，其地方分支部门具体负责管理。

德国的税收体系实行联邦、州和地方的分税制，最高管理部门为联邦财政部，各地分支机构具体负责征管工作。在社保费的征管上，税务部门基本不参与，在信息交流、缴费和待遇计算等环节上，社保及税务两部门间缺乏明确的合作机制。在实际征缴过程中，包括养老、失业、工伤在内的各项社保缴费由负责医疗保险计划管理的行政机构来征收，各医疗保险机构根据企业提供的雇员信息和社保费记录，将缴费汇集成基金，然后再划拨给各个社保项目管理机构。在此过程中，各医疗保险机构发生的征缴费用全部从养老保险基金中提取。

由此可见，德国社保费的征缴完全由社保部门来负责。由于历史上德国一直延续了这种“缴费型”的社保供款征管体制，所以，它已成为其它一些西欧国家的样板。在社保行政管理体制上，德国属于典型的分散型管理模式，不同的社保项目由不同的分管机构独立负责，资金互不通融。德国社保缴费项目统一由医疗保险机构负责，这在一定程度上提高了征缴效率，但也面临着一些问题，例如，各个社保管理机构之间的政策协调不畅，管理成本较高，例如，1994年德国的养老保险管理费用占到了保费总额的3%左右，而同时期日本、美国只有1%左右。[⑤]

（2）比利时。与德国相仿，比利时有着非常悠久的职业保险计划传统，其社会保险计划有养老、失业和工伤三个大项目，雇员养老保险计划由国家社会事务部管理，失业保险由劳工就业部负责，而工伤保险由商业保险公司和共同基金管理。在征缴体制上，除工伤保险以外，所有社保费(Social Security Contribution)都委托给“国家社会保障办公室”（Rijksdienst voor Sociale Zekerheid，简称RSZ）征缴，该部门将缴费资金汇集后，再划拨给各个社保管理部门。

比利时财政部负责税收管理职责，并在各地设有分支机构负责具体征管工作。在社保费管理体制上，税务部门与社保部门间的合作比德国要多一些，这是比利时的一个特点。比利时社保部门与税务部门的合作机制主要有以下三方面：第一，税务部门向社保部门提供灵活就业群体的征缴信息。比利时对自雇者设定的保费征缴基数是三年工作期的收入额；由于自雇者工作经常变化和收入不稳定等因素，社保部门很难掌握其真实的收入水平，为此，社保部门借助税务部门提供的数据来计算这部分群体的缴费额。第二，数据共享机制。为了简化社保管理工作操作手续，比利时建立了“KSZ”交叉网络数据库（Crossroads Data Bank），将不同社保管理部门的数据库联成一个网络，并向包括税务部门在内的一些政府公共部门开放，作为计算纳税或税收减免的依据。第三，特殊社保项目的征缴合作。比利时1994年引入了“疾病和残障保险计划”，适用于所有雇员。按照税法规定，该项目按雇员家庭收入的一定比例进行征缴。在资金征缴过程中，社保部门与税务部门的分工是：税务部门负责该项目缴税的计算和征收，将资金转移给社保部门；而社保部门则为税务部门提供雇员在就业、工资收入等方面的信息。    

2、“代征”模式

采用“代征”模式的典型国家主要是盎格鲁?撒克逊传统的国家，如美国、英国和爱尔兰等。

（1）美国。美国是典型的实行社保缴税制筹资体制的国家。1935年美国建立老年和遗属保险计划之后，政府就开征了工薪税，当时税率仅为1％，由雇主和雇员按工资所得分别交纳。经过半个多世纪的发展，目前美国社会保障包括老年、遗属和残障保险等项目，凡是参加工作的人都要按其收入的一定比例交纳社会保障税，目前税率为12.4%，雇主和雇员各负担6.2％；自由职业者和农民按其收入的12.4％全额交纳。

在管理体制上，美国国家社会保障总署负责参保者的注册手续和待遇支付工作。社会保障税作为工薪税的一部分，由财政部国内税务局负责征收并单独纳入国家预算管理，财政部将保费汇集后，按照规定比例分别记入各个社保项目账户。

（2）英国。覆盖全体国民的英国社会保障项目大致可分为三类：社会保险、社会福利和社会救助；其中后两类社会保障的经费都来源于政府的一般性税收，而前者即社会保险的经费主要来自雇主和雇员共同承担的社会保障费（Social Security Contributions），其性质与美国的社会保障税相同。英国的社会保障费不按保险项目分类，而是按人群分类确定统一费率：缴费标准全国统一，不存在按地区确定费率问题。

英国国家内税务局负责各项工薪税和社保缴费资金的征管工作。雇员第一次参加工作时即开始纳税申报并获一个纳税号，雇主根据雇员一个财政年度的工资状况计算社保缴费额，将社保费和工薪税一起汇给税务局。如新雇员不进行纳税申报，将没有资格获得各项社保待遇，只能获得最低生活津贴。 

    （3）爱尔兰。爱尔兰基本养老保险采用现收现付制，社保缴费（Social Security Contribution）从1980年开始按累进税形式征收。爱尔兰征缴体制的特征是，税务部门和社保部门签订一个服务协议，税务部门征收社保费，然后转给社会保险基金。税务局负责社保费缴纳信息的记录，然后将其传递给社保部门，存入政府建立的“社保中心数据库”（CRS），用以计算各项社保待遇。雇员个人可以通过身份证号在该数据库中查询各项个人、家庭、就业和财产等信息。爱尔兰国家社会与家庭事务部的主要职能有二：一是负责社保待遇支付工作，税务机构定期将参保者缴费记录发送给该部门；二是负责自雇者、渔民、艺术工作者和自愿参保者等群体的社保费征缴工作，以减轻税务机关的征收负担，因为这些群体有可能不在所得税征收范围之内。

3、“混征”模式

采用“混征”模式的典型国家为荷兰和爱沙尼亚。

（1）荷兰。荷兰社会保障体系十分完善，社会保险分为两大类：一类是国民保险项目(AOW)，包括老年年金、死亡和遗属等覆盖到全体居民的项目，待遇全国统一，称为“基本社会保险”计划；另一类是雇员保险项目，它是强制性要求雇员参加的职业保险计划，在生病、长期无法工作或失业等情况下，雇员可获得经济上的补偿，缴费由雇主(缴纳大部分)和雇员共同承担。

在行政管理体制上，荷兰“基本社会保险”计划的管理机构为“社会保险银行”（Social Insurance Bank），社保供款按工薪税（Payroll tax）形式缴纳，征管机构为国家税务部门。财政部下设税政司，专门负责全国的税务和海关行政管理工作，该机构在全国设有13个地区办公室，负责征收社保工薪税；雇员保险计划则由“雇员保险管理局”（Uitvoering Werknemers Verzekeringen，简称UWV）来管理，该机构为准政府性质管理组织，负责雇员疾病、伤残以及失业等保障项目的管理，在全国各地设有分支机构和管理网络，从事雇员保险项目的保费征缴、权利确认以及待遇支付等方面的日常工作。社会保险银行和“雇员保险管理局”的经营活动均接受荷兰国家社会事务和就业部的监管。由于荷兰两个主要社保税分别由社保部门与税务部门负责，因此，它属于采用“混征”模式的国家。

近年来，荷兰社保税征缴体制呈现出逐步向“代征”模式过渡的改革趋势。传统上雇员保险计划由“雇员保险管理局”负责管理，该机构设有中心数据库，而雇员就业、工资收入和纳税等方面的基本数据信息都税务部门提供。2006年，荷兰政府提出了一个向“代征”模式转型的方案，提出要加强保险管理机构与税务部门之间的合作，并从2006年开始将雇员保险计划资金的征缴工作也将转移给税务部门。 

（2）爱沙尼亚。爱沙尼亚加入欧盟之后，开始向欧盟的社保管理模式靠拢。爱沙尼亚的税收体系有两项直接税，一是收入所得税，另一项是“社会税（Social Tax）”，社会保险供款通过“社会税”的方式来征管，税率为33%，其中20%用于养老基金（由社会保险委员会管理），13%用于医疗保险基金。爱沙尼亚政府专门成立了一个纳税信息的注册管理机构，它掌握每个纳税人以及社会保险计划参保者的纳税信息，税务部门据此来计算和征收“社会税”，并将之与其它财政税收项目分开，该项税收资金最终转移给社保部门来使用。爱尔兰社保税的征管流程是：雇主从雇员工资中扣除“社会税”，上缴给税务局；纳税信息存入税收系统的数据库之后，通过网络传递给社会保险管理委员会；税务部门将社保资金进行分解，划拨给社会保险委员会和医疗保险基金；社会保险管理委员会完成各项社保项目的待遇支付。

近几年，爱沙尼亚引入了失业保险计划，它与养老保险和医疗保险计划不同，是由专门成立的失业保险基金机构来征管。因此，爱沙尼亚属于“混征”模式。

二、中东欧国家社会保障供款征缴体制改革趋势：

影响选择征缴主体的诸多因素

（一）中东欧国家社会保障征缴体制现状及其改革趋势

自20世纪90年代以来，受拉美社保改革的影响，许多中东欧国家进行了激烈的社保体制改革，它们纷纷引入私人部门管理的个人账户。由于在历史上大部分中东欧国家采取现收现付制，社保供款由社保部门负责征收，但随着社保体制的改革，许多国家开始向“代征”模式过渡，社保部门或全部或部分地将征缴功能移交给税务部门。还有一些国家社保与税务部门的行政管理都比较落后，面临着管理现代化改革的挑战。在征缴体制转型初期的近10年内，各国取得的改革成效不尽一致。表2说明了中东欧国家社保征缴体制的改革情况，其中有些国家已改由税务部门征缴，有些国家正处于改革过程中，有些并未进行改革。

                       表2：中东欧国家的改革情况

资料来源：Stanford G Ross, Collection of Social Contributions: Current Practice and Critical Issues, International Monetary Fund, Washington, DC, 2000.

1、阿尔巴尼亚。在90年代初期，阿尔巴尼亚的社会保障和医疗保健计划都靠政府财政维持，随着向市场经济的转轨，这些项目的融资渠道转向雇员和雇主的强制性缴费。传统上，所有社保项目缴费都由社会保险机构（Social Insurance Institute，SII）征缴，雇员的遵缴率非常低，逃费现象比较普遍，据统计，2001年实际缴费人口仅占就业人员总量的40％[⑥]。 为提高征缴效率，从2002年10月开始，政府将社保资金征缴职责移交给国家税务总司（General Directorate of Taxation，GDT）。2003年3月政府立法制定了征缴体制转轨的时间表，计划先从大企业开始执行，然后向中小企业扩展，到2006年7月完成转轨工作。

 表3：阿尔巴尼亚社保部门与税务部门在征缴职能方面的比较

     资料来源：Peter Barrand, Stanford Ross and Graham Harrison: “Integrating a Unified Revenue Administration for Tax and Social Contribution Collections: Experiences of Central and Eastern European Countries”, IMF Working Paper WP/04/237, December 2004.

近几年来，阿尔巴尼亚向“代征”模式转型的过程较为顺利，这在很大程度上得益于该国有一个较为发达的税收征缴系统。表3比较了阿尔巴尼亚社保部门与税务部门在保费征缴职能方面的差异，可以看出，税务部门在执法能力、人员队伍以及管理水平方面的能力都优于社保部门。

2、罗马尼亚。罗马尼亚的社会保险主要包括国家医疗保险(NHIF)、国家养老(NPF)和失业保险(UIF)三个计划。由于历史的原因，罗马尼亚所有社保缴费都由国家劳动社会保障部负责；缴费率90年代中期以来开始呈下降趋势，许多大中型国有企业欠费现象十分突出。2000年，罗马尼亚开始进行社保体制改革，雇员承担部分缴费负担，社保覆盖面逐渐扩大到自雇者、农民和失业等群体。在改革过程中，政府成立“国家养老金办公室”（National House of Pensions），它是一个公共自治机构，负责社保项目的行政和融资管理。由于该机构在资金征缴方面遇到许多困难，2003年罗马尼亚政府提出了一个将社保缴费与税收征管合并的改革计划，从2004年1月开始将三项社保缴费征管转移给新成立的“国家财政管理办公室”（National Agency for Fiscal Administration，NAFA）来负责。该机构是一个自治的法律实体，受政府秘书长的领导，独立于国家财政部，负责国家税收和收费项目的征管工作。

但是，由于“国家财政管理办公室”在社保资金征缴方面缺乏相应的知识经验，改革前的准备措施又不充分，改革过程中遇到很多难题，其中最突出的就是数据问题，因为原“国家养老金办公室”提供的征缴额数据与各企业雇主提供的数据存在很大差异，而此前又缺乏相应的企业缴费信息记录，这使得“国家财政管理办公室”陷入大量的数据核查工作之中。

    3、波兰。波兰在计划经济时期实行的社保养老金制度是（针对雇员）现收现付制。1999年波兰开始进行改革，引入了个人账户并分为两个层次，第一层是名义账户制计划，第二层是积累型个人账户制，其中名义账户缴费率为12.2%，做实账户为7.3%。[⑦]养老金计划的管理机构为“社会保障局”（ZUS），它负责两个缴费账户的征缴工作。由于传统养老金体制实行雇主单方缴费制，“社会保障局”的征缴工作较为简单，无需记录雇员个人的缴费信息。但1999年改革之后保费征缴工作变得复杂起来，但波兰并没有改变原来的征缴体制，而是对“社会保障局”的征缴体系加以改进和完善，“社会保障局”的工作职责是：收集企业信息，登记雇主和雇员的征缴信息；对参加第二层积累制个人账户计划的参保成员进行注册；征收所有强制性养老金账户的缴费资金（通过银行系统）；将第二层缴费资金转移给养老基金公司；将缴费资金存入国家银行专户，然后分配给地区社保管理部门，供待遇支付使用。

在社保资金的征缴过程中，社保资金与个人所得税是分开的，原因主要有两方面：一是征收基数不同，个人所得税基数为个人收入，社保费的基数则是个人工薪；二是收入报告期不同，社保缴费采取的方式是月报月缴，而个人所得税是年报月缴。

（二）决定选择征缴模式的3个体制变量

社保供款征缴模式的选择属于典型的政府公共管理政策的应用范畴，一国征缴体制受多种因素的影响，国际上没有那两个国家采用完全相同的征缴体制。这是因为，一国的社保资金征缴体制受社保制度模式、历史文化、缴费（纳税）环境等许多具体国情因素影响。通过考察上述世界各国社保部门与税务部门的征缴体制可以发现，它们两个部门在一些核心征缴职责方面是相同的，例如注册登记、上缴方式和数据库管理等，但在有些方面则是不同的，例如两个部门各自的征缴对象范围可能不同、征收基数不一样、数据和信息记录要求不一致等。从成本/效率角度分析，合并社保与税务部门的征缴职能，向“代征”模式转型，会起到实现规模经济、降低成本、提高效率的作用，但改革成效要视各国的具体情况而定。

从总体上看，决定一个国家社保供款征缴体制改革进程的因素主要有三方面：[⑧]

第一，税收体系的现代化程度。如果一国税务体系达到现代化管理水平，信息网络技术齐备高效，并具有可靠广泛的以企业为基础的所得税征收体系，那就说明该国已具备了税务征缴的“硬件条件”。 

第二，社保部门的现代化管理水平。如果一国的社保部门已具备了有效的征缴条件，包括能够及时掌握雇主和雇员的信息并及时予以注册、掌握所有社保信息的识别号码并能够进行正确的缴费记录、供款准确并有效地存入个人账户等，那就说明社保部门也具备了征缴的“硬件条件”。

第三，纳税或收费的社会环境。影响纳税或缴费环境的因素是复杂的，体现在许多方面，例如，税收和缴费的经济负担、非正规就业的人口规模、纳税（费）人的文化素质、宣教和法律强制性等。

如果一国社保体制和税务体制都非常发达，基础条件都非常过硬，那么向“代征”模式转型就会非常容易，瑞典就是一个很好的例子，它在向“代征”转型中非常顺利。但是在大多数国家，包括一些发达国家，并不具备这样的环境条件，例如，英国、爱尔兰和意大利在向“代征”模式转型过程中都曾出现过种种问题。此外，如果社保部门和税务部门的基础条件都非常好，那么这时，决定是否向“代征”转型的决定因素就主要取决于纳税或缴费的社会大环境了，即看外部客观条件和人文因素是有利于哪个部门征缴更有效率。如果在一国税收体系和社保行政管理都十分薄弱的情况下，由社保部门征收是比较理想的模式，例如上述罗马尼亚的案例就是一个有力的说明，它向“代征”模式转型会受到了很大的限制。相反，波兰的成功案例显示，社保部门则是一个有效率的选择结果。

因此，对有些国家来说，实行“代征”模式可能是有效率的，它可以更加有效地利用现有资源，加大征缴力度，实现专业管理。但在另一些国家，社保机构征管相比税务部门则可能更有效率，“代征”会降低征缴效率。此外，有些国家并不一定能够完全保证税务部门可以对社保费的正确使用和分配，在这种情况下，最好将社保缴费和税收分开，实行“分征”模式。

（三）决定征缴模式选择的3个基准

决定一国征缴体制选择的因素虽然既与一国税收部门和社保部门的现代化管理水平相关，又与纳税和缴费的社会环境等因素相关，但是，征缴体制的选择和设计都离不开如下3个基准：提高效率、降低成本、扩大社保覆盖面。

选择和决定一国征缴模式与征缴主体一般来说取决于对这3个基准的权衡取舍。3个基准在不同的国家呈现出的侧重点是不同的。如果将社保制度的发展阶段简单地划分为“初创时期”、“发展时期”和“成熟时期”3个阶段的话，采取哪种征缴模式就是一件非常有意义的事情。例如，中东欧国家社保制度正处于转型时期，相当于“初创时期”，所以，罗马尼亚的改革进程之所以出现反复，效果之所以难以令人满意，就是因为在选择征缴模式时忽视了其所处发展阶段的制约因素。再例如，波兰社保覆盖面之所以能够呈现出逐步扩大的趋势，之所以被称之为中东欧国家中一个较为成功的案例，在相当程度上就是因为它选择了一个坚持由社保部门作为征缴主体的现实方案。发达国家的实践也同样显示出这3个基准的重要性：“代征”模式主要出现在这样两种情况下：一是社会保障供款采取税收的形式；二是社保体制已进入到一个非常成熟的发展阶段，并且税收管理体系效率非常，这时常常采取“代征”模式。由于各国社保制度处于不同的发展阶段，处于不同的社会文化环境，所以，世界各国的社保资金征缴体制可归纳为如下几个特点：    

1、多种征缴体制并存，各有特色。自19世纪末社保制度建立的初期至今，以德国为代表的一些西欧国家大多由社保部门负责征缴工作；二战后，伴随社保“费改税”的进程，英美国家为代表一些国家开始采取由税务部门“税费同征”的“代征”模式。迄今为止，上述这两组国家都已形成较为成熟的征缴体制，它们各有特色，其中，20世纪90年代后，中东欧转型国家开始呈现出向“代征”模式转型的势头，但大多数国建的改革效果不尽人意，改革模式也不尽相同。此外，20世纪80年代以来，拉美国家社保私有化改革采取了私营养老基金管理公司征缴保费的独特方式，逐渐成为一种新的模式而令人刮目相看。因此，世界各国目前社保供款征缴体制呈现出多元化变革的总体态势，不同征缴模式为世界各国提供了多种选择的可能性，问题的关键在于哪种方案更适合自己的国情。

2、征缴模式选择与社保制度模式相关。一般来说，实行现收现付制的社保体系既可采取社保部门征缴的方式，也可采取税务部门“代征”模式；而实行积累制个人账户式的养老金计划则绝大部分国家采取养老金管理公司或社保部门征缴的模式。

3、无论在什么模式下，征管部门间的分工合作尤为重要。无论是在“分征”模式下，还是在“代征”模式下，或是在“混征”模式下，征缴效果、征缴效率、征缴过程都或多或少地涉及到与其他政府部门的配合问题，涉及到两个核心部门即税务部门与社保部门之间的合作与配合问题。国外的实践证明，不管在什么模式下，税务与社保两个部门之间需要建立起分工清晰、相互支持的合作机制，甚至在“分征”模式下也一样，也需在信息共享、收入基数核查尤其是灵活就业群体等信息方面的合作。

三、中国社会保障费“双重征缴”体制的问题及其改革方向：

初期阶段的特殊性

（一）“双重征缴”体制的劣势：世界社会保障制度的一个例外

1、中国征缴体制的定义及其特征

毫无疑问，中国社保供款模式既不是“分征”模式，也不是“代征”模式，更不是“混征”模式，而是一个世界罕见的例外：从国家立法层面看，规定税务部门和社保部门可同时征缴，它应被称之为“混征”模式；但是，由于在省级政府层面它们可以依法享有对税务部门和社保部门的选择权，各省情况大不一样，所以，它又不是纯粹意义上的“混征”模式。可以说，世界上没有任何一个国家规定地方政府可享有社保供款征缴主体的选择权。正是从这个角度看，中国征缴体制不属于任何一个模式，而是一个例外；为了研究上的方便，它至多可以勉强被称之为“双重征缴”的特殊体制。当然，这种“双重征缴”体制与世界某些国家采取的“混征”模式相去甚远，因为在采取“混征”模式的国家，地方政府也不可享有“自选项目”，它们是全国统一的。

2、“双重征缴”体制的演变及其成因

对我国社会保障体制改革始自于20世纪80年代，1993年确立社会统筹与个人账户相结合的基本社保制度，由于当时没有统一规定，有些地方社保缴费由社保经办机构征管，有些则有税务部门征收；国务院于1999年1月出台的《社会保险费征缴暂行条例》（以下称“征缴条例”）对基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费的征收缴纳作了明确规定：社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政规定，可以由税务机构征收，也要以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收；还规定，对缴费单位的违规行为，视情节严重，劳动保障行政部门可以给予责令限期改正、罚款、交纳滞纳金、行政处罚或申请人民法院给予强制执行等处罚措施。“征缴条例”颁布后，社保部门征缴与税务部门代征的“双重征缴”状况便进一步得以合法化并存在至今。目前在地区分布和缴费比例上，基本上一半由税务机构征缴，一半由社保经办机构征收。

由于种种原因，多年来社保资金一直入不敷出，资金支付缺口越来越大。在这种情况下，扩面征缴工作成为各级政府行政管理部门的重要任务，并成为考核部门业绩的主要指标，为加大征缴力度，一些地区开始转向税务部门代征保费，因为他们认为：第一，可以提高征缴效率，降低征缴成本。相比社保部门，税务机关在组织机构、征收网络、人力资源、征缴经验等方面具有更大优势，“税费同征”可以实现“规模效应”，提高社保资金的筹资效率，降低征缴成本；第二，可以加大征缴力度，防止逃缴费。认为税务征收具有更强的法制强制力，可以加大追缴力度，遏制偷逃费现象；第三，针对灵活就业群体，税务征缴更具优势；第四，实行“税务征收、劳动使用、财政监督”三位一体的资金运营体制，可以加强对社保资金管理部门的监督制衡，有利于资金的安全运作。

从实践效果看，税务部门征管在短期内保费征缴力度有所加大，征缴额有所增长。但依据这种现象并不能就简单判明税务征缴相比社保征缴更具优势：首先，同时期内仍坚持社保部门征缴的部分地区也取得了较好的征缴业绩，例如吉林等省份；其次，税务部门征缴同样存在着“征缴成本”问题，如各地税务部门从征缴额中抽取管理费用的做法；再者，由于缺乏立法，税务部门征缴同样面临着执法难的问题。

从制度层面分析，我国社保资金“征缴难”问题的根本原因在于社保制度存在缺陷，设计不合理，缺乏相应的缴费激励机制，导致参保面难以有效扩展。第一，国际上许多国家社保改革的经验表明，现收现付制度下的缴费道德风险因素是防不胜防的，而我国的情况则尤为复杂，在统筹层次仅限于省级甚至市县级的情况下，资金隐匿和逃缴费非常普遍，相应出现“协议缴费”、“差额缴费”等现象就不足为怪了。第二，随着行政征缴力度的不断加强，我国正规部门已基本做到“应缴尽缴”。目前“征缴难”问题主要集中在非正规就业部门，即农民工、三产从业人员以及个体经营者等灵活就业群体。由于缴费负担高、缺乏预期收益、异地难以接续等原因，他们的参保意愿非常低。非正规部门就业人员的参保问题已成为制约我国社保体系扩面的重要因素之一。第三，从我国现实情况看，部门间征缴主体或征缴方式上的变化，在短期内可以起到一定的扩面征缴效果，但这种推动作用只是靠行政管理手段变化带来的“微调”效果，相对于长期内社保制度的财政融资而言，只是“杯水车薪”。解决社保资金“征缴难”问题的根本出路在于社保制度的创新，实现由“要我参保”向“我要参保”机制的转变。

3、“双重征缴”的种种弊端

目前中国“双重征缴”体制在实际运行主要存在以下问题和弊端：第一，各地区根据各自情况自行规定征缴方式，管理办法不同，而且经常处于变化之中，随意性强，这种无序状态不利于建立全国统一的社保行政管理体制，妨碍社保统筹层次的提高和全国大劳动力市场的形成。第二，容易带来部门利益之争。在“税费同征”体制下，社保基本档案资料、参保人员的接收主要集中在劳动部门；缴费检查监督、资金的使用由财政部门负责；缴费登记、组织征缴由地税机关承担；而征缴工资标准和最低下限核定则往往由统计部门负责，这种多部门管理体制容易造成部门间的政策不统一，导致各部门之间发生扯皮现象。“征缴条例”规定，“由税务机关征收社会保险费的，社会保险经办机构应当及时向税务机关提供缴费单位社会保险登记、变更登记、注销登记以及缴费申报的情况；而税务机关也应当及时向社会保险经办机构提供缴费单位和缴费个人的缴费情况”[⑨]。但这两个部门在实际征管过程中，由于协调衔接机制上的摩擦，在社保数据核准统计口径、票据传递时滞以及复审差错纠正等方面产生诸多问题，造成交易成本的上升。第三，社保制度建设缺乏预期目标。社保制度建设和社保资金管理是周期长达二、三十年的长期任务。由于部门利益追求目标不一致，多部门共同征管的一个可能结果是将工作重点和精力简单放在“钱”上，而忽视社保制度的长期建设。在资金的征缴、投资管理、津贴发放等环节之间就容易产生脱节，社保、税务、财政三家都围绕资金转，三方共管的格局很可能导致责任不清，主体不明，互相推诿，界限混淆，在制度运行和制度建设上“落空”。[⑩]

4、“双重征缴”体制导致社保基金安全性风险增加

目前的“双重征缴”使以县市“块块”为单位的低统筹水平的社保制度“雪上加霜”，使社保基金安全性风险面临更加严峻的形势。在前述社保供款征缴体制上，3种模式也好，3个主体也罢，如果将之简而化之，无非是或由社保部门自行负责征缴，或是统一由税务部门代征，或是委托自治机构代征负责，或是按不同险种分工以按协议另行约定，或是由养老金管理公司征缴，或是按照不同人群划分由税务与社保部门之间“分而治之”。然而，不管按什么标准划分，不管由谁负责征缴，至今为止，还没有发现任何一个国家实行由地方政府“自选”或“自定”征缴主体的现象。众所周知，中国社保制度的统筹层次在世界各国可能最低的，这是一种典型的“画地为牢”的“块块割据”的碎片化制度；如果在加上任由地方政府自选征缴主体，那么，就又多增加了众多局部的“条条割据”的碎片化因素，它们合在一起，形成了一种独具中国特色的“条条”与“块块”相结合的“条块双重割据”的制度碎片之中。

征缴体制的“条块双重割据”是导致社保违规现象丛生的一个重要风险源，它给本来风险就此起彼伏的县级统筹制度又额外增加了许多“风险点”。例如，2006年11月国家审计署公布的审计结果显示，在违规的71.35亿元中，“社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入”交入专户的就高达16.20亿元[11]，占23%。

（二）社保部门作为征缴主体将有利于长期社保制度的发展

征缴制度安排是社保体系运行的一个重要环节，它受一国社保制度模式以及具体国情因素的影响。从世界范围看，各种社保资金征缴模式都有自己的特色和历史传统，近几十年来，不少国家出现了向“税费同征”模式转型的改革趋向。但这种趋势并不适合于中国，从现实情况看，我国目前的“双重征缴”体制一种权宜之计，只是一种过渡性质的制度安排[12]。

在全国逐渐铺开的做实个人账户的试点进程中，社保主管部门与社保资金离得越近，制度运行与资金运用联系得越紧密，就越有利于制度的整体安排，这是社保制度改革的一个特点；换言之，征缴主体越是贴近于制度设计者与运行者，改革就越有效率。

基于这样一个基本认识，本文认为，应该避免五龙治水，应该责任明确落实到一个部门来对社保改革负全责。劳动和社会保障部是专门制度的设计者和操作者，由其一家对社保改革全程负责，责任明晰，有利于资金管理与制度建设的结合，有利于长期的制度建设。资金征缴部门与行政主管部门合二为一，有利于制度改革的效率、动力、宏观性、前瞻性等统筹考虑，在“统账结合”的制度还没有完全定型的情况下，为未来的改革留下空间。

1、“双重征缴”体制的“三步走”改革设想

（1）目前的维持方案。由于部门之间的博弈，在目前阶段下，社保与税务征缴各占“半壁江山”，建议暂时维持目前“双重征缴”的状况。在维持期内，积极做好向“分征”模式的过渡准备工作。

（2）过渡性方案应是“分征”模式。在结束“维持期”之后，向“分征”模式过渡，即将具有“社保税”性质的统筹资金交由税务部门代征，账户资金由社保部门征缴。在过渡期，应从管理体制、机构设置、人员安排等方面完成大量转轨工作，为社保部门单一征缴做好准备工作。

（3）长期看，应建立社保部门“单一主体”征缴模式。待过渡期结束并时机成熟时，建议由社保部门作为中国唯一征缴主体，完全实现向社保部门征缴的过渡。

2、建立部门间的征缴合作机制

无论是在哪个模式下，无论在哪个发展时期，部门间的合作都是至关重要的。而缺乏部门合作机制，正是我国目前社保资金征缴体制建设面临的突出问题之一，在这方面，我国可以借鉴国外部分国家的做法，加强社保与税务部门在数据共享、收入基数核查以及针对自雇人员保费征缴等方面的合作。社保资金征缴涉及政府多个公共部门之间的管理职责，建立明确有效的合作机制，可以减少部门磨擦，将交易成本内在化，提高征缴效率。

3、尽快出台《社会保险法》

多年来，我国社会保障立法滞后，在社会保险费筹资方式、征缴管理等方面立法层次低，约束力小，操作性差，造成实际征缴工作缺乏相应的法律保障，征缴执法缺乏强制制裁手段，难以形成法制化的社保缴费环境。因此，应尽快出台《社会保险法》以及相应的社会保险费征缴管理办法，将社会保障基金的筹集、征收、管理和使用以法律形式确定下来，以保障资金的安全征缴和有效运营。

本文荣获第二届中国社会保障论坛征文评选二等奖