鼓励、扶持和吸引民间资本参与和兴办养老服务机构，既是推进我国社会福利社会化的基本方略，也是《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）明确提出的要求。为促进社会养老服务机构健康快速发展，受北京市民政局委托，中国社会科学院社会政策研究中心组织人员于2006年3月至5月对北京市HD、SJS两区的9家社会养老服务机构进行了专题调研。从兴办主体看，受访机构基本涵盖了目前北京市社会养老服务机构的类型（如个人办、村（居）委会办、单位办、社会团体办和合伙办等），机构的规模分为大、中、小三类，机构所处的位置既有城区也有农村。调查主要采用深度访谈（半结构式访谈）的方法，调查对象包括养老服务机构的负责人、医护人员和院舍老人。

1.动力不足。突出表现在社会养老服务机构发展相对迟缓。从增幅看，2001年至2005年，北京市社会养老服务机构的数量、床位数分别由60所和7293张增加至85所和12024张，五年年均增长8%和13%。而人口规模、老龄化程度相仿的上海市，社会养老服务机构从1997年的20家发展到2005年的231家，养老总床位从1276张增加到25567张，八年年均增长132%和238%；从结构看，截至2005年底，北京市社会养老服务机构的机构数、床位数分别占全市的27.2%和39.7%。而同期的上海市，社会养老服务机构的机构数、床位数分别占全市的48.7%和51.6%。同期的天津市，其比例分别为92.3%和83.3%，均明显高于北京市。

2.活力不够。明显反映在社会养老服务机构经营业绩欠佳。有研究表明，要达到收支平衡，社会养老服务机构入住率一般需要达到70%以上。而调查显示，2001年北京市社会养老服务机构的平均入住率仅为40.6%，其中个人办养老机构只有27.7%。本次调查的受访机构，其平均入住率（68.3%）虽有明显提高，但仍有半数左右未达到上述水平。总体判断是：目前，北京市社会养老服务机构的经营状况是三分之一盈利，三分之一基本持平，三分之一亏损。

二、导致社会养老服务机构陷入发展困境的主要因素

1.产权不明。北京市社会养老服务机构多登记为社会非企业单位。而《社会非企业单位登记暂行条例》明确规定，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会非企业单位的资产。进而言之，社会非企业单位属于非营利性组织，其产权归社会所有、经营收入不能分红。然现实是，除个别基于信仰、独特个人经历出资兴办养老服务机构的人士外，大多数社会投资者或多或少都带有营利的目的。更何况养老服务行业的快速健康发展也有赖于民间资本的注入。应当说，政府要求社会养老服务机构注册为社会非企业单位，有其自身的逻辑。如养老服务机构存在和发展的核心价值是“养老使命”而不是“利润”。但问题是，政府现阶段优惠扶持政策均不足于维持社会养老服务机构的正常运转，更不用说可持续发展。在此背景下，社会养老服务机构基于生存和福利，采取“自负盈亏”方式营运甚至部分机构选择市场组织的道路，可谓是迫不得已。如果政府一味坚守养老服务机构的核心价值而不给予相应的政策和财政支持，社会养老服务机构的发展不容乐观。事实上，目前社会养老服务机构普遍存在的运营急功近利、投入畏首畏尾的现象正是上述问题的极端反应。

2.融资困难。一方面，养老行业属于规模性行业，养老服务机构要步入良性运行轨道需形成一定的规模经济，而新建或改扩建基础设施需要巨额投入。即便是租借院舍，要想形成一定的规模，院舍租金也很昂贵。调查显示，租用一所能容纳150张床位的院舍，年租金约在10-20万元左右。另一方面，社会养老服务机构多是在居民楼、幼儿园、工厂等设施基础上改造而成的，完善服务功能（如增置更新设施设备等）需要一定的资金。一般来说，社会养老服务机构解决资金短缺问题的途径有三条，即自有资金、亲友借款和银行信贷。由于前期资金投入（主要是房租、基本建设/设施设备改造）较大，在利用前两项融资方式上，养老服务机构基本上尽其所有，机构未来滚动发展最现实的融资方式只有银行信贷。银行信贷需有质押物，而养老服务机构现有的房屋、土地、设备是其最大的资产。然《北京市养老服务机构管理办法》规定：“养老服务机构不得以该机构的房屋、土地、设备等作其他用途的抵押。”这一政策排除了养老服务机构以房屋等作抵押向银行贷款的可能。在举债无门的情况之下，大多数社会养老服务机构凸现资金运转问题，经营陷入困境。

三、大力发展社会养老服务机构的对策建议

1.产权处置方案。第一、非营利性的社会养老服务机构在核准执业许可之日起5年内其产权按照“谁出资、谁所有”的原则界定。第二、非营利性的社会养老服务机构5年后自愿继续保留非营利性性质的，其产权按如下方式界定：养老服务机构资产小于或等于原始投入的，举办者按原始投入比例所有；养老服务机构资产大于原始投入的，原始投入部分按举办者的原始投入比例所有；超过（增值）部分（包括受赠部分）属于养老服务机构法人所有。第三、非营利性的社会养老服务机构产权转让时的资产处置：5年内转让，其转让所得无论是否增值，均按举办者的原始投入比例所有；5年后转让，如养老服务机构资产小于或等于原始投入的，举办者按原始投入比例所有；养老服务机构的资产大于原始投入的，原始投入部分按举办者的原始投入比例所有，超过（增值）部分（包括受赠部分）的40%归原始投入者按比例所有，60%原则上以捐赠的形式，纳入政府养老事业发展专项基金，用于对发展公益性养老事业的投入。

2.财政资助政策。第一、政府对社会养老服务机构给予一次性开办补贴。形式有两种：一是对用房自建、提供一定规模养老床位的（如60张以上），按核定的床位数给予一次性开办经费补贴。该措施已经体现在北京市“十一五”民政事业发展规划中，有待市委市政府的审定和落实；二是对用房属租用、且租用期在一定年限以上的（如5年以上），按核定的床位数分年限给予相应的租金补贴。第二、政府对社会养老服务机构给予一定的营运补贴。方式有二：一是对已接收老年人的社会养老服务机构，按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴。二是对入住在社会养老服务机构的福利养老对象，政府按当地标准支付其生活、照料服务等费用。上述政策北京市民政局2005年就规划完成并已付之实施，深受社会养老服务机构的欢迎。第三：政府设立专项贷款基金。政府在鼓励金融机构按规定为社会养老服务机构提供信贷支持的同时，专门筹集一笔资金用于解决社会养老服务机构资金周转困难时银行贷款的担保。基金应根据机构不同用途规定相应的贷款额上限和最长贷款期限，并对按期还本付息机构酌情给予奖励。

3.财政资助的功能设计。政府财政资助政策的本意主要有两个：一是降低社会力量进入养老服务行业的“门槛”。二是引导社会力量向政府规划的方向发展。从北京市民政局2005年出台的《资助社会力量兴办社会福利机构实施细则》和规划中的开办费补贴政策看，财政资助政策的第一个目标基本实现，至于财政资助的导向功能，目前仍看不出端倪。当前亟待解决的首要问题是，政府准备把社会养老服务机构导向哪些规划的区域或领域。从调查情况看，政府规划的方向有两个：一是鼓励社会养老服务机构在城区的发展。二是重点发育普通档次、护理型养老服务机构。

鼓励社会养老服务机构在寸土寸金的城区发展，首先要面对的是远高于其它区域的前期建设投入或房舍租金，如果政府不适度调整财政资助比例，社会养老服务机构有意进入城区养老市场的兴趣索然。目前，社会养老服务机构密集于北京近郊区，在一定意义上很能说明问题。而鼓励社会力量兴办普通档次、护理型养老服务机构，则需要面对另一类型的问题，即护理型养老服务机构专业化程度高，人工成本也大。如果政府财政资助方式不作相应的改变，很难达到预期效果。

总的意见是：对社会力量兴办的养老机构，应分级分类给予不同数额的开办费补助和营运补贴。具体建议如下：第一、一次性开办费补贴依社会养老服务机构所处的区位不同而有别。如机构设置在城区、近郊区、远郊区县，符合相关设置要求（如60张床位以上），经有关部门验收合格后，分别按每床5000、4000、3000元的标准给予资助；机构租借在城区、近郊区、远郊区县，符合相关设置要求（如租用期5年以上），经有关部门验收合格后，分别按每床120、100、80元的标准分5年期限给予资助。至于区位的划分，可根据行政区划确定，也可参考土地市场价格认定。但原则是：区划必须明确具体。第二、营运补贴按自理、半护理、全护理三种类型设置不同的补贴标准。如机构为自理、半护理、全护理，符合相关设置要求，经有关部门验收合格后，分别按每床每月50、80、100元进行补贴。至于机构的具体类型，由政府职能部门依据一定的标准进行区分。如果此政策运行良好，有可能产生另一个政策效应：引导社会养老服务机构分级分类，并重点向护理型养老服务机构转型。（张时飞中国社会科学院社会政策研究中心 副研究员）