背景
从2000年开始，随着最低生活保障救助范围从传统的“三无对象”扩大到所有贫困群体，享受低保津贴的人数急剧增多，低保资格的甄别一时成为最棘手的问题。为维持受救助的社会公正性，全国各地相继实行了要求有劳动能力不在岗的低保对象参加社区公益劳动、否则不予保障的政策。2004年3月，民政部在全国城市低保工作会议上明确指出，对有劳动能力和就业条件的困难人员，无正当理由拒不接受介绍就业者，以及无故不参加社区公益劳动者，原则上不应纳入低保。此政策性原则一出，立刻使原本未间断的关于低保对象是否需要参加公益劳动的争论更加激烈。毋庸置疑，目前这是一个在理论界和政策实践领域都亟需厘清的焦点问题。
1、现状：低保制度困境与政策执行者的选择。
2001年，国务院决定在全国城镇推广城市居民最低生活保障制度，实行原则为“应保尽保”的城市贫困居民救助政策。随即，受益者，即低保对象，从2001年初的380多万人扩展到2002年底的近2000万人、2004年的2200万人。为此中央和地方每年增加数百亿元的财政支出，保障了贫困群体的基本生活。无疑，低保制度对保障基本生存权利、维持基本社会公正发挥了功效。
但是，低保制度的迅速推广，也带来了因为制度本身和社会条件不成熟所造成的一系列难以解决的问题，使低保救助制度陷入困境。经过我们在多个城市的调研发现，低保困境主要表现在以下五个方面：一是政策瞄准机制偏差大，相当一批富裕者（占低保对象总体的四分之一左右）享受了最低生活保障，这些人以能够吃上低保为荣（往往暗示着在社区的权势），他们衣着考究、消费高档、甚至开着机动车去领保障金；二是真正的低保对象或闲困在屋，或聚众滋事，普遍精神颓废、人格萎缩；三是基层干部和低保申请者在保障资格认定上的纠纷屡有发生，干群关系趋于紧张；四是在一些经济相对不发达的中小城市，行业收入评估标准常常与一家三口的低保金收入相差无几，造成“上岗不如歇着”的不良后果，直接诱发了大量的放弃工作吃低保的不良现象；五是城市失业者的再就业成本被普遍抬高，吃低保者形成了消极的路径依赖；六是进入城市的农民工不能享受政府的低保救济，一个国家两种公民待遇的不公正性更加显现。
随着城市居民最低生活保障制度的实施和推广，为走出低保制度的困境，2000年以来，全国主要城市相继开始出台相关政策，要求有劳动能力不在岗的低保对象参加社区公益劳动。大连市从2000年开始，根据权利与义务对等原则，遵循国务院颁布的低保工作条例，在中国社会科学院社会政策研究中心课题组的专门研究支持下，开始试点有劳动能力不在岗的低保对象成立自己的组织（大连市社区公共服务社），要求每个社员每周参加2-3个半天的组织活动，其中包括社区公益劳动、知识学习和劳动技能培训。其后，哈尔滨、重庆、武汉、宁波、上海、广州、青岛、济宁、贵州省、西安、温州、北京等省市民政厅局相继出台了相应政策，规定有劳动能力、不在岗的低保对象必须参加一定量的社区公益劳动，否则将取消享受低保津贴的资格。宁波市民政部门将2003年1月起成立的社区公共服务社定性为社区自我救助组织，并赋予其以下功能：组织享受低保待遇的会员参加社区公益劳动；组织培训，提高会员再就业能力；整合公益性、服务性岗位资源，向会员提供和推荐就业等。武汉市2002年6月以江汉区为试点，成立了社区公益服务社，将低保户纳入服务社的监督之下。服务社规定，在享受低保金期间，有劳动能力的低保户每周应参加1至2次社区公益劳动，否则服务社有权请求社区缓发或取消其低保金。上海市在2003年成立的“社区公益卫生保洁服务社”，优先从低保家庭中有劳动能力的失业或协保人员中聘用3667 人。他们的工作主要是为“防非”做好公共卫生预防工作，对小区公共场所、居民楼道、垃圾箱房、社区健身器材等进行空间和表面消毒。
为了保证我国城市居民最低生活保障制度执行中的公正性，民政部在2004年3月的全国低保工作会议上明确指出[1]，对于无正当理由拒不接受介绍就业者，以及无故不参加社区公益劳动者，原则上不应纳入低保。这表明，财政投入超过百亿元、受惠人群超过2200万的城镇居民最低生活保障制度开始进入“制度完善时期”。表面上看，民政部门将参加公益劳动视作享受低保津贴的必要条件，但实际上参加公益劳动是有劳动能力者走出低保困境的有效举措，民政部门的理由表现在以下几个方面：
①参加公益劳动是甄别低保对象的有效手段。家庭经济调查及收入排查是我国低保工作的首要难题[2]。让有劳动能力不在岗的低保对象参加公益劳动，是一种管理手段。居民收入调查是一个世纪性的难题。目前，主要根据申请人申报的情况和基层居民委员会了解的情况，来确定是否符合享受“低保”条件。由于道德水准的差异，一些人对隐形收入隐瞒不报。而城市低保、城乡特困户救助基金是有限的，冒领低保金意味着其他生活确实困难者不能及时享受到“低保”。通过参加公益劳动，既能有效控制那些存在隐形收入的人吃“低保”，让不该吃“低保”的人主动退保，又能帮助真正的低保对象走出家庭，一举两得。从2004年4月开始，北京市通州区所有城市低保人员申请低保时须和所在街道办事处签署一份协议书。协议书中规定，城市低保人员在就业年龄内、有劳动能力而未就业者，累计三次不参加公益性社区服务劳动者，不但要取消其低保待遇，而且不得再重新申请城市低保待遇[3]。
南京市某社区民警周先生认为，一些人出入饭店、歌厅等娱乐场所，穿金戴银，手中拿着工薪一族都舍不得买的高档手机，却堂而皇之地吃着“低保”，一部分生活真正困难的人拿不到“低保”，或者拿到“低保”仍无法维计正常生活；而另一部分人却拿着“低保”到处潇洒，甚至拿着“低保”干一些违法的事情。根据实际情况，让一些有劳动能力的人适当参加公益劳动，也许能让这种现象有所改观吧。南京秦淮区某小区内，常常能看到一群人凑在路边从早到晚打牌。他们中不少人都有手机，甚至骑轻摩。而他们基本都是小区里的低保户，其中被居委会认为肯定不够资格领低保却无法让其退保的人，竟占到1/3之多。有些低保户确实不该享受，可有什么办法，居委会惹不起他们。如此长此以往，那么“低保”不是专养懒汉了吗？所以制定必要行之有效的管理，能确实起到一定的积极作用，把那些不该享受“低保”的人员清理出去。[4]
北京市通州区某街道负责社区低保发放的李女士反应：“在我们社区的低保领取者中，有一些人经常出入饭店、歌厅等娱乐场所，穿金戴银，用高档手机，根本不贫困却堂而皇之地吃着低保，而社区另一些生活确实困难的人却拿不到低保。”据李女士估计，在她所负责的社区，“吃保”的人至少在十人以上，目前的低保标准是每人每月260元，这样仅在李女士所负责的社区，一年就有2万多元的低保资金流失[5]。
为了让低保工作有法可依、有章可循，重庆市民政局遵循国务院颁布的低保工作条例，今年提出了建立社区居委会低保民主评议小组、推行有劳动能力未就业的低保对象参加公益活动制度等具体措施。重庆市民政部门有关人士告诉记者：“劳动考核不仅没有强制要挟之嫌，而且次数还是少了，强度也还不够。”今年7月，沙坪坝区金沙正街居委会曾在社区试行过对低保人员的天天考核，结果有10人主动要求退保。居委会主任陈闽娥透露，这几个人一直在外务工，有一定的收入。一周考核3次时，还可请假在家等着对付考核，天天考核后就无计可施了[6]。
②参加公益劳动可以帮助低保对象承担义务，提升人格。民政部门普遍认为，有劳动能力不在岗的低保对象参加社区公益劳动是应尽的义务，国务院《城市居民最低生活保障条例》第十条有明确规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”。低保基金来源于社会，享受低保者适当参加公益劳动，回报社会，并不存在伤害低保户尊严的问题。
南京白下区某街道主任认为，社会上有一些享受低保的人有一定的劳动能力，但人很老实，不会从事经营活动，也无法寻找到其它生活来源，他们的生活确有实际困难，他们也很乐意参加公益劳动。而另一些人却拿着低保出去工作，或者自甘贫穷，严重地存在一种懒汉思想，总想不劳而获，这都有违我国制定“低保”政策的初衷。国家制定“低保”政策的目的就是拿出资金来关心真正贫困的人，使真正的困难户享受到国家给予的关怀。我认为，让低保户参加适当的公益劳动，才真正能体现劳有所得的社会氛围，真正让吃“低保”的人获得尊严。因为“低保”是自己劳动所得，并不是社会可怜自己[7]。
③参加公益劳动市是劳有所得的一种方式，自食其力更加光荣。民政工作者认为，现行政策太优惠，没有制约措施，滋生了不劳而获期望。在许多地方，行业收入评估标准和低保线收入相差无几，如辽宁省葫芦岛市公布的24项行业收入评估标准，平均为345元，其中11项月收入在300元或以下，只有技工、大饭店服务、出租车司机月收入超过了400元，而居民最低生活保障线是156元，一家三口就是468元，更何况低保户还可以享受其他减免优惠。找到工作还不如吃低保。所以必须有一种机制来达到平衡，有劳动能力不在岗的低保对象参加公益劳动是劳有所得的一种方式。
葫芦岛市某区民政局副局长说，最尴尬的问题是，做一份工作还不如不做，做了就吃不上低保，收入不但没有提高，还可能下降，同时因工作不稳定会遭遇更大的风险[8]。
南京市白下区负责民政事务的杜女士认为，现行政策规定，吃低保者享受8大优惠，包括水电气、房租、小孩学杂费等方面都享受减免，还有资格买经济适用房。许多申请者公开坦白：“我就是冲着优惠政策来的，并不在乎每月240元的低保金”。这就违背了低保救助的本旨[9]。
④参加公益劳动可以使冒领者自动放弃申请念头，从而大幅度减少了关于低保资格认定的冲突。基层工作难做，主要是不少人存有“不要白不要”的想法，设法去争取这份固定的补贴及其包含的大量的减免优惠，他们对低保干部围追堵截，甚至恶言威胁，所以，关于资格认定的人际冲突屡有发生，另一方面“人情保”又滋生暗长。而参加公益劳动可以成为一种客观制约机制，将人为评价转化为申请者的自我选择：要么参加公益劳动享受低保，要么不参加公益劳动放弃低保，因此可以有效防止关于低保资格认定的冲突和人情保的发生。
大连市某社区低保专干李女士有一番经验之谈，她认为，真正的困难户有知恩回报的心理，也乐于参加社区活动。但社区的刺头也不少。为了躲避他们的围追堵截，我经常上下班绕道走，有些人不但恶言威胁，还对你推推搡搡，明明天天早出晚归，却说自己没有工作，就是为了得到低保资格。要求有劳动能力不在岗的低保对象参加社区公共服务社和公益劳动之后，不但这些刺头不见了，而且超过五分之一的人主动放弃了低保，留下的都是真正的低保对象，和我们可亲了，在路上很远就和我们打招呼[10]。
⑤参加公益劳动有利于降低有劳动能力者的再就业成本，平衡城市居民和农民工的利益所得，从而减少社会不公平感，促进社会融合。相当数量的城市居民拿着低保，对工作挑三拈四，不愿就业；而进城的农民工为了得到和低保金收入差不多的工资却要辛苦工作十余个小时，不愿就业的城市贫困者还看不起一身泥土、一身汗水的农民工。在城市边缘，刚纳入城市管理的原农业户居民心安理得吃上了低保，而对门一街之隔的贫困农民却食不果腹，不能得到救济。有些低保对象无所事事，在社区聚众滋事，引起其他居民的反感。参加公益劳动是杆秤，不但能够以承担义务的方式平衡救济所得，更为重要的是可以有效降低低保对象的再就业成本，减少社会不公平感，也可以弥补社区居民之间的隔阂，促进社会融合。
有一部分领取“低保”金的人员，挥霍“低保”金而不是将“低保”金用于解决温饱问题。《新闻周刊》从北京市安定门地区一位“低保”户了解到：部分领取“低保”金的人员，有参加街边赌博、养宠物、去饭馆吃喝的现象，周边意见很大。北京市民政局某干部说“北京有好些这样的人，所以基层工作现在很难做。北京市民政局把有劳动能力但依然没有劳动机会的‘低保’户组织起来进行公益劳动，不但可以给社会做一点事情，还可以避免有些人有时间挥霍‘低保’金。”
2、社会评价：法律和道德双试线
关于民政部明示“对于无正当理由拒不接受介绍就业者，以及无故不参加社区公益劳动者，原则上不应纳入低保”的政策思路，社会反应热烈，评论者从道德或法律的角度，反对者和赞成者各自论证，形成鲜明的对照。
反对者的观点
反对者从公民权利、政策效果、社会同情等角度论述不应该给最低生活保障附加任何条件，他们认为不应该要求低保对象参加公益劳动，即使是有劳动能力不在岗的低保对象。
①要求参加公益劳动侵犯了公民应有的权利
东方卫报记者邓小明[11]、卻丽君撰文认为，“低保”政策是社会保障制度。拿美国的社会保障制度来说，在美国经济发展中发挥着非常重要的作用，它也有一个发生、发展和逐步完善的过程，这个过程伴随着近现代美国经济的发展史。它是美国经济发展的保护器、安全阀、调节剂。可见社会保障制度对一个国家来说，作用是不可低估的。因此，让低保户参加公益劳动，从政策制定的目的来看，似乎想控制那些不该“吃低”而享受“低保”的现象，根本有违建立社会保障制度的本意。
虽然目前在“低保”政策实施中，存在这种和那种的不良现象，但作为公民有权享受社会保障制度带来的关怀，因为这是一种法律的保障，绝不是施舍，这点勿庸置疑的。因此有关职能部门对低保对象不能提任何附加条件，更不能以停发或减发保障金来“要挟”，这有悖国家的立法精神。政府应该从鼓励和提倡的角度去实施公益活动，而不应该用强制性手段。有关职能部门出台新规定时，应慎之又慎。在理解和具体实施法规时，不应践踏公民应享有的权利。
②政策效果令人怀疑
北京大学社会学系教授程为敏指出[12]，当出现一些不该享受低保的人却堂而皇之地吃着低保的现象时，我们就该去研究怎么健全和完善“低保”政策。而现在却是绕开这个政策的不足，想通过参加公益劳动来改变那些不该出现的情况，这个管理方法能否取得良好的效果令人怀疑。程为敏指出，“低保”政策也就是社会保障制度。就是一种在失业的情况下，国家给予的失业保障金。让低保户参加公益劳动，从政策制定的目的来看，似乎想控制那些不该“吃低保”而却在享受“低保”的现象。一个政策制定之初，总会出现一些不应发生的情况，需要在实施中不断地完善。完善的社会保障制度在经济发展中发挥着非常重要的作用，它也有一个发生、发展和逐步完善的过程，社会保障制度对一个国家来说作用不可低估。让低保户参加公益劳动，只是“头痛医头，脚痛医脚”，有违建立社会保障制度的本意。
中国社会科学院社会学所唐钧认为[13]，让吃低保的人参加公益劳动并不能真正扭转懒汉吃“低保”的现象，他的理由是他们即使参加公益劳动，在劳动中一样可以偷懒。
③政府救助低保人员是义务而不是恩惠
华中师大政法学院叶雷认为[14]，公民主动参与社会公益劳动是应该的，也是社会所提倡的，但是把参加公益劳动和享受低保待遇相挂钩是不妥的，折射出政府在这方面得理念还有待进一步转变。叶雷的观点具有很大的代表性，他们认为民政部要求有劳动能力不在岗的低保对象参加公益劳动的决定和我国的法律相抵触，是一份“霸王”协议。《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”我国《城市居民最低生活保障条例》第2条也规定:“持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”公民享有这种权利，反过来也就是说政府有帮助困难民众的义务。而法律上是没有为公民享受这种权利设置任何障碍的，政府现在要求参加公益劳动，设置障碍，有的地方还要与低保对象鉴定协议，且协议的内容并不是经过协商达成，所以只能说这份协议是一份“霸王”协议，是侵权的协议，从法律上说是无效的。
政府为何会想出这么一种办法来呢？叶雷认为，这就是政府在社会救助理念方面出现了问题。政府首先必须明白造成一部分公民贫困的原因是多方面的，不仅仅有个人的原因，更多的还是社会的原因，一个负责的政府就应该勇于承担这份责任。政府强制性地要受救助对象参加公益劳动，就是出于贫困是个人原因的推断，而且还人为制造出受救助公民和不受救助公民的差别，完全没有顾及受救助人的自尊和隐私。其次，政府还应改明白救助贫困公民是保障公民基本生存权利的客观需要，是自己应尽之义务。强制性地要受救助对象参加公益劳动，还可能是出于救助贫困公民增加了政府和社会的负担的推断，于是自认为救助贫困公民是政府在给他们恩惠。因此，现代政府的社会救助理念急需实现从施舍、怜悯的理念向尊重公民基本生存权利理念的转变；从不尊重或忽视受助者人格尊严的理念向确保受助者人格尊严的理念的转变。
④规范低保户要有宽容之心
杨逸中认为[15]，国家设立低保这一制度安排的立意实际上充满人文关怀。低保具有让所有社会成员同步享受社会经济发展成果的寓意，它是“共同富裕”价值取向的一个保障手段，也是让每个社会成员享受有尊严生活权利的一种保障措施。至于对低保户“无正当理由拒不接受就业介绍”、“无故不参加社区公益劳动”的认定，更是一个微妙的话题。何为公益劳动，应该参加多少次，缺乏具体的限定。衡量标准的模糊性，给该规定的具体执行造成了不小的难度，所以在执行过程中宜宽不宜严。因为给低保户以宽松的生存环境，可以免除一般民众对于可能遭遇到的挫折的畏惧感。同时，尊重和关爱风气的逐步养成，有利于社会和谐程度的提升，所有阶层的人都将因此受益。
赞成者的观点
参加公益劳动政策的支持者从社会公正、权利义务对等、法律和制度规定等方面提出了他们的观点。
①参加公益劳动有利于维持社会的比较公平
尚德琪认为[16]，社会救济要注重公平。贫富悬殊已经成为一个问题了，穷人之间就更不应该再成为问题了。农民为了解决自己的贫困问题，一直在自力更生。他们进城务工，干最苦的活，拿最低的报酬，还要遭白眼，受冷遇。但是，他们都坚持着，目的很简单，就是为了使自己或自己的家庭摆脱贫困。可以说，他们为此所做出的努力，已经超过了人们的想像。城市的有劳动能力者为什么不去努力呢？如果说“应保尽保”体现了低保制度的公平性，那么“不应保不予保”则体现了低保制度的原则性。在低保资金的使用问题上，最大的公平就是把低保的钱用在低保上，最大的原则就是不能让不符合低保条件的人分享低保的钱。在市场经济条件下，有两个重要的规则是必须遵守的。一是，每一分钱都应该有自己的来历；二是，每一分钱都应该有自己的效率。吃低保的人一定是穷人，但并不意味着穷人可以不劳而获；解决穷人的生活问题是政府的事，但并不意味着政府的钱可以不讲效率。
孙之斌认为[17]，就我国目前福利制度而言，能够享受低保待遇的并不是社会最艰难的人。因为他们基本都是城市居民，比起进城打工的民工来，无论是在家庭财富上，还是在社会地位上，都在后者之上。前者因为是城里人，就可以享受政府的几百元低保补助。而农民工要挣这几百元，不知道要流多少汗水。试想一下，让每月辛苦打工挣钱创造财富的民工来为那些经济条件更好的城市居民积累福利资金，是否更不公平呢？政府控制的财富是有限的，向城市居民支付多了，必然会影响到向农村的转移支付，而农民才是中国社会最需要照顾的弱势群体。严格低保审查，让政府节约资金，就会有更多资金支持农村，保护更弱势群体的生存权。
孙之斌还认为，需要尊重纳税人的公平。不能过分强调对低保者保护，忽视了社会公平和对纳税人的负责。维护低保者的生存无疑是政府一项责任，但政府本身并不创造财富，政府用于支付低保者的福利都来自于全社会劳动者支付的税收。认真花好纳税者的每一分钱，也是政府的一项重大责任。这一责任要求政府，在花费公共财富的时候，应当按照纳税人意愿，尽可能的节约并有所收益。严格低保对象资格，让真正需要帮助的人得到帮助，让享受社会福利人员为社会做出力所能及的贡献，使低保资金能够有所回报，这些无疑都是值得提倡的，也是政府对纳税人负责的表现。
②参加公益劳动体现了劳动的无尚价值
社会主义的劳动价值论认为，劳动只有工种之分，没有高贵与下贱之分，只要社会需要，就是光荣的。任何一个社会都无法保证每一个人都能按照自己的意愿找到合适的工作。政府提供的一些工作可能是不体面，非常劳累的，但社会主义崇尚各尽所能，按劳分配，如果这些工作低保对象不愿意从事，谁来干呢，只能是处境比低保者更困难的人来完成，也就是农民工。姑且不论平等问题，就是从资源上来说，政府一方面给低保者福利，另一方面却不得不再付一份工资给农民工，而低保者的劳动资源却在闲置，导致社会资源的浪费和政府公共资金的重复支出。所以，应当在全社会重申体力劳动的价值，鼓励低保对象放下包袱，各尽所能，积极参加劳动，为社会创造价值，并通过劳动改变自己的命运。
③参加公益劳动体现了权利与义务的统一
民政部社会福利和社会保障司副司长阎青春认为[18]，民政部要求“对于无正当理由拒不接受社区介绍就业者，以及有劳动能力无故不参加社区公益劳动者，原则上不应纳入低保。”是一种现实的选择，但并不意味着政府认为这是最好的选择。他指出，低保基金来源于社会，享受“低保”是公民的权利，但这种权利是相对的，适当参加公益劳动是他们应尽的社会义务。但他认为在政策的执行中不能搞“一刀切”。如一些老年人或者严重丧失劳动能力的人，他们并不是不想参加公益劳动，而是确实不能参加，所以也不能硬拉着他们去。一些下岗工人年纪并不大，也没有丧失劳动能力，这些人如果拒绝参加公益活动，那就说不过去了。政府部门在执行政策时一定要把工作做细，要具体情况具体分析，否则这种政策也就失去了存在的意义。没有绝对的权利，从法理上讲，享受权利就需要承担相应的义务，一味强调受救助是公民的权利而忽视需要承担相应的义务是不正确的，权利和义务应当统一。
④参加社会劳动是社会救助机制的普遍选择。
在美国和欧盟主要国家，从20世纪60年代起相继实行了“工作福利”制度（WORK FOR WEALFARE）[19]，以立法的形式规定有劳动能力者申请福利救助需要参加一定量的社会劳动。此举有效遏制了青年人躺在福利碗上不愿就业趋势的进一步蔓延，不但对受救助者有益，而且回报了纳税人，维持了社会公平，促进了社会福利的增长。如今，参加劳动已经成为各国社会救助机制的普遍选择。我国教育领域业已开始尝试，如北京大学规定[20]：凡申请学校资助的经济困难学生必须定期参加公益劳动。北大日前出台了《北京大学学生服务总队管理暂行条例》，决定正式成立北京大学学生服务总队，凡是申请减免学费或接受学校助学金等无偿资助的经济困难学生将被自动编入，今后通过自己在服务队的劳动获得资助，资助金额与劳动时间挂钩，最多者每学年可获得4000元以上。北大成立大学生服务总队是为了“自强自立，回报社会”，以进一步完善学校经济困难学生助学体系。学生服务总队将作为一支公益性服务队伍运作，在不耽误学生完成学业的前提下，鼓励学生参加公益活动，自强自立。大学生接受救助尚且需要付出劳动，享受低保救助的不在岗的适龄劳动者如何不能参加公益劳动呢？
⑤参加公益劳动已经得到包括宪法在内的相关法律和条例的明文规定
笔者认为，中国的低保救助已经超越了宪法赋予的受救助范围。根据《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”，其涵义是公民在丧失劳动能力的情况下才有从国家和社会获得物质帮助的权利，而且这种权利是名义权利，需要在诸如失去生活来源等充分条件下才能转化为现实权利。目前的城市居民最低生活保障制度已经超越了宪法规定的救助范围，从无劳动能力者扩展到了全体公民，只要生活来源低于相应水平。这是党和政府充分尊重人权的理性选择。我国《城市居民最低生活保障条例》第2条相应规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”但是，并不能认为公民享有这种名义性权利，反过来就认为政府一定要实施救助措施。
但是，我们决不能只看到宪法和低保条例赋予公民的权利而看不到宪法和条例要求公民承担的义务。中华人民共和国《宪法》第四十二条第一款规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”，第三款规定：“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国家提倡公民从事义务劳动”，第三十三条第四款规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。所以只凭《中华人民共和国宪法》第45条第1款之规定和《城市居民最低生活保障条例》第2条之规定就判定“要求有劳动能力不在岗的低保对象参加公益劳动”的政策侵犯了人权的主张有失偏颇，割裂了宪法和条例要求的权利和义务统一的基本精神。
国务院《城市居民最低生活保障条例》第十条第三款明确规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”笔者认为，在赋予享受救济权利的同时，要求承担一定的义务是正确的。
低保对象的态度
政策赞成者和反对者如是说，并不能代表政策对象的态度和感受。关于有劳动能力不在岗者是否应该参加公益劳动，低保制度的受益者——低保对象自己最有发言权。2004年5月笔者在大连问卷调查了277名有劳动能力不在岗的低保对象，在回答“你是否觉得有劳动能力不在岗的低保对象应该参加一定量的公益劳动？” 时，41%的受访者认为完全应该，31.7%的受访对象认为比较应该，18%的受访对象表示不好判断，只有3.9%的受访对象认为比较不应该或完全不应该。这个调查反映出73%的低保对象对参加公益劳动持积极态度。
身患多病的南京市下关区低保户张某：我认为，参加公益劳动是应该的。有关部门还是能根据实际情况的，方方面面做的比较好。像我，虽然是在就业年龄，但身患糖尿病，腰椎滑脱，一个耳朵聋了，一个耳朵半聋，还有通风关节炎，领导都知道我的情况，所以社区有公益劳动，我又不方便去的时候，领导都能理解。但是一般情况下，我自己都会去参加社区公益劳动的[21]。
南京市下岗职工陈某：吃低保的都是社会的底层人。不是我们说出了看法，政府就听我们的。政府能给我们一些生活保障，我们已经满足了。至于公益活动，我当然都去参加，又不是天天都有的。付出劳动才有回报，就是吃低保也是这样的。
太原市兴华小区的低保人员说，不能说每天来，但起码隔一天他会来社区一趟，看看他能为社区干点什么。他认为，国家虽没有规定享受低保的人员必须参加义务劳动（笔者注：国务院低保条例第十条规定，不在岗的有劳动能力的低保对象应当参加社区公益劳动），但这是考验一个人道德尊严和生存信心的事情，如果实在有事不能来，他会向社区领导说明。他还说：“总不能白拿国家的钱，不出一分力吧！”[22]
北京市石景山区低保对象把社区当成了自己的家，开展了多种形式的社区公益活动，深受社区居民欢迎。八宝山街道低保对象齐某曾是两劳人员，利用自己的一技之长，组织了20人的低保房屋装修队，先后为居委会扩建社区电教室100平方米，并到旧货市场挑选门窗，亲自动手捡砖2000多块，节约资金7000多元。朱某是单亲家庭，没有工作，有两个上学的孩子需要培养，她成为一名低保对象后，自任组长，组织本小区的低保对象清理社区环境卫生，清除楼门小广告，捡拾白色垃圾，解决了小区多年的卫生差问题[23]。
3、对策：分类救助、规范公益劳动运作
综上所述，应当总体上肯定有劳动能力不在岗的低保对象参加社区公益劳动的公正性、合理性和有效性。需要抛开政策执行在公益劳动和享受低保救助之间建立的表面链接，去审视社会救助制度在公正、合理和效率等方面的缺陷和不足。既然要求有劳动能力不在岗的低保对象参加公益劳动已经成为民政部门应对低保制度困境的普遍选择，那么进一步完善低保救助制度，规范公益劳动运作成为必要的政策措施。
实行以工代赈，促使公益性劳动向公益性就业岗位转化
对公益性劳动任务进行归类开发，形成公益性就业岗位，提供给低保群体，胜任岗位者获得岗位�
