扶贫、发展与机构建设

王晓毅

        在中国20世纪扶贫攻坚计划的实施中，影响最大的措施可能是小额信贷的推广。作为小额信贷的操作者之一，作者也参与了多个小额信贷项目的执行。事隔几年再有机会重新观察小额信贷的发展情况，我们不得不说，尽管小额信贷在中国扶贫中起到了很大的作用，但是所留下的一些问题也是值得人们深思的。

        作为一种金融制度创新，小额信贷曾经被认为是最适合贫困人口的扶贫方式之一，首先因为小额信贷额度很小，且利率高于一般的利率，因此只有那些穷人才会去借小额信贷，这在小额信贷中被称为目标自动追踪机制，也就是说，通过这种方式可以保障贷款进入贫困人群；其次是小额信贷的分期还款、小组储蓄和大小组例会制度，一方面减轻了穷人的压力，另外一方面也为穷人增加了交流和学习的机会。因此，小额信贷是扶贫到户的有效途径之一。

        当然，作为成功与否的重要标志，小额信贷还要关注两个方面的问题，第一是还款率，小额信贷成功地取得了比传统金融制度更高的还款率，尽管不同项目的还款率有所区别，但比传统的扶贫贴息贷款的还款率都更高；第二是机构的可持续性，简单地说也就是贷款的利息收入要能够支付运行成本。许多国际机构都希望在援助项目3-5年结束以后，这些信贷机构可以自我维持生存。

        大多数的小额信贷项目都已经经历了3-5年的发展，如果套用流行的术语，也可以说现在是后小额信贷时代了，经过了群雄并立的发展初期，许多项目似乎提前进了疲惫不堪的尾声，苦苦挣扎。下面是在小额信贷项目中经常可以看到的一些现象：

        现象之一是烟消云散。一些小额信贷在项目进行时期得到了外界的援助，做的有声有色，为农民提供培训、发放信贷资金，一时红红火火，但是在项目结束以后，缺少了外来人力物力的支持，项目举步维艰。没有检查、没有监督、甚至不再收放贷款。在上面是为了执行项目成立的一个临时机构，项目结束，工作人员又各安原位。于是诚信的农民遇到了一个不诚信的项目机构，风水轮流转，最后贷款乃至没有贷款的农民都发现，最聪明的似乎还是那些贷款不还的农民。因为相信小额信贷会长久存在的人被证明是错误的。这些项目用了许多人力和物力重复地强化农民的怀疑主义。当外界指责农民不讲信用的时候，熟不知农民不讲信用是这样不断被外来的力量强化的。在这样的项目地区，那些原来从事小额信贷工作的人员甚至不好意思再到这些村庄去，因为他们原来向农民讲述的信念首先被自己打破了。一些边远山区的农民就是从这样的项目实施中学习了如何借钱不还。

        当然这样放任不管的现象是很少的，因为小额信贷项目中毕竟有一笔较大的资金在运行，更常见的现象是回归到传统的信贷模式中。一些项目在结束以后将信贷资金转移给金融机构直接操作。金融机构很方便地按照他们的习惯方式运作这些资金。另外则是将项目办逐渐转变为准金融机构。机构的工作人员忙于收放贷款。不管如何操作，这些机构逐渐远离扶贫的目标，维持机构存在日益成为机构的主要目标。机构雇佣了工作人员，在建立专职机构理念的影响下，一些工作人员或是直接雇佣，或是与原单位脱离，他们要依靠小额信贷机构的收入维持自己的生活。他们当然更关注的是如何有足够的收入来维持机构日常的支出和自己的工资。

        小额信贷的可持续发展逐渐被简化为能够自负盈亏，并被许多援助机构所接受，这种理念为机构专注于维持自身的存在提供了理论基础。当机构的首要目标是维持自身生存的时候，原有的金融机构，包括农村信用社，都提供了许多可供借鉴的经验。一些小额信贷机构自觉或不自觉地开始向原有金融机构回归，在发展之初小额信贷批评传统金融制度的许多问题都程度不同地重新在小额信贷机构中出现。

        比如工作人员的激励问题。在一个机构中如何测量工作人员的业绩在很大程度上代表了机构的工作目标。纯粹金融机构的收入主要来自于贷款的利息，因此工作人员贷款和收款的数量就决定了机构的收益情况，一般金融机构都主要通过信贷员的收发贷款来评价其业绩。在一些金融机构接管了小额信贷工作以后，它们开始同样通过贷还款的数量来考察工作人员人的业绩，这鼓励了工作人员发放较大额度的小额信贷。在一些地方，尽管存在着贷款额度的限制，但是用许多成员的名义贷款以后集中给少数成员使用也已经成为一个公开的秘密。在小额信贷原有的设计中包括了贷款额度逐年增加的内容，但是现实中许多贷款增加并非是因为穷人在参加项目多年以后经营能力和信用水平提高所致，而是因为在贷款户中包括了越来越多的经济状况相对较好的农户。

        经济状况较好的农户被包括进小额信贷活动中还因为信贷区域的变化。小额信贷项目在开始时候往往都有很强的扶贫指向，项目区域多选择在比较贫困地区，但是这些地区的农户往往经济活动比较单一，贷款使用的效率不高。更重要的事，这些地方往往比较闭塞、交通不便，管理成本很高，项目工作人员检查指导工作非常困难。因此许多地方在经过1-2年以后开始调整项目区域布局，向公路沿线和经济相对较好的乡镇集中。在这些地方，小额贷款的农户往往从事工商业，他们需要较大额度和较长周期的贷款支持。这些农户的要求对信贷方案的制定有很大影响。即使这些农户没有从小额信贷中得到较大额度的支持，他们也会从信用社等其它来源得到贷款，从而扩大他们自己的贷款总量。在这种时候，小额贷款就不再是扶贫，而成为一些经济状况较好家庭的补充贷款。

        与此同时，在项目开始时候所提供的服务，也就是一些项目中所说的社会发展活动，包括技术推广、创收培训、乃至卫生教育等等，因为没有激励机制和资金补充，就越来越弱化，乃至消失。在一些项目区域，将这些活动转交给地方政府，由政府提供常规的技术培训。政府的培训往往是以当地村庄所有成员为对象的，小额信贷没有了独立的培训和社会发展活动，其组织就失去了边界，组织功能大大弱化，项目本身就成为单纯的信贷活动。

        在小额信贷项目中往往都设计了会议制度和储蓄制度。这两项制度保障了贷款人与项目之间不仅仅是信贷关系，更重要的是贷款农户形成了草根组织，这种组织一方面可以发挥互助的功能，从而使单个农户之间形成相互协助的关系，同时这两项制度还可以保障信贷过程的透明和民主。但是在许多小额信贷项目中，小组储蓄基本上流于形式，甚至形式也不存在。即使有小组储蓄，也是各自的储蓄各自使用，完全不能起到相互支持的作用。会议更成为贷款所附加的一项义务，要贷款就必须开会，而不是项目农户自愿主动参加会议。多数地方在项目进行期间就反映会议难开，在项目结束以后也就很容易地取消了会议。没有了组织的活动，贷款农户组织也就形同虚设。

        对于一些独立从事小额信贷的机构来说，他们面临着一个很尴尬的局面，一方面要维持机构的生存就要逐渐提高收入，减少支出，这也就意味着集中项目区域，增加单个农户的贷款额度，简化贷款手续，减少项目服务；同时在可能的情况下提高贷款利率。但是当小额信贷机构彻底转化为一个金融机构的时候，小额信贷不仅失去了其存在的理由，同时也无法与信用社的贷款进行竞争。因为信用社的资金实力更雄厚，而且信用社提供的贷款利率更低。当小额信贷项目逐渐回归到与信用社竞争同一个客户群体的时候，我们发现，有越来越多原有项目农户开始退出项目，特别是在农村资金供应比较充足的地方。一位从事小额信贷的地方官员曾经说，“我们的小额信贷没有问题，因为还有许多地方信用社的资金并不充足。”从这个判断中我们已经感觉到，小额信贷的作用更重要的已经不是制度创新，而是补充农村资金不足和缺乏金融服务。

        尽管有许多具体的事例可以对上面的一般现象提出反对意见，但在诸多小额信贷项目中都程度不同地存在上述问题。这些问题早已经隐含于小额信贷项目的草创时期。

        对中国小额信贷产生重大影响的首先是孟加拉乡村银行的小额信贷模式。许多小额信贷制度都是参考乡村银行的规定制定出来的。在中国的小额信贷最初又主要是由国际组织推动的，这样就使中国的小额信贷带着一些特有的弱点，这些弱点也正是产生上述问题的原因。

        首先，小额信贷都带有强烈的项目取向，尽管国际组织援助项目的时间长短不一，但多数都在3-5年左右。在项目期间有大量的人力和物力投入，在大量外来干预下，项目按照计划的方向被执行。但是项目结束以后，缺少了外部支持，项目按照原来的方向前进就遇到了很大的困难，如经费不足、工作人员热情降低、以及缺少交流和学习机会等等。

        项目取向还有着另外一个严重的问题，斯科特曾将这种现象称为微型化，也就是外来力量要示范一种新的方式，在示范过程中，他们一方面忽视地方的各种复杂因素，另外通过通过外界的强大干预，将各种复杂的影响排除在示范之外。比如，许多贫困地区都面临着财政紧张的问题，但是在项目期间，为了能够争取外来资金的援助，许多贫困地区都为项目配套了执行资金。实际上，项目倾向是在一个相对人为的环境中制造一个相对完美的典型，这种典型往往会对人们的认识产生误导，以为现实的世界可以复制这些典型。

        除此之外，当我们以孟加拉乡村银行为样本发展我们的小额信贷时候，我们同时复制了一个自上而下的决策机制。尽管在这些项目中有大小组的例会，参与者似乎可以参与很多活动，但是实际上决策是由上级做出的，当地农民只能选择接受或不接受，他们不可能对决策产生很大影响。农民的参与实际上一种虚假的参与，因为贷款是外来的，属于一个外部机构控制，农民可以选择接受或者不接受，但不能改变贷款的规定，因为在项目开始的时候就已经制定了方案，这些方案几乎是不能改变的。参观过孟加拉乡村银行小额信贷的人可能对那里严格的制度有深刻的印象，尽管如敬礼等一些仪式没有被复制到中国的小额信贷活动中，但是自上而下的决策机制却没有多少不同。农民参与小额信贷项目以后，他们在很大程度上仍然只是贷款者，并不是项目的主人，特别是在大小组只是为了提供信贷担保，而不是农民自己的草根组织的时候，情况就更是如此。

        在多数小额信贷项目中，都依托外部专家和计算机技术建立了现代的小额信贷管理系统。这些系统耗费了大量的人力和物力，对信贷的情况进行了详细的统计，可以填写各种报表。但是这些信息系统只是方便于上层管理者的管理，对贷款人却没有任何帮助。通过这些信息系统，上层的管理者可以很方便地了解借还款情况，利息收入和各种费用支出，但是农村的贷款人却无从了解信贷的信息，甚至在一轮贷款结束以后，下一轮贷款什么时候开始，或者是否有下一轮都往往不清楚。这种信息系统明显地是服务于自上而下的科层制管理，而不是一种参与式的发展。当农民对项目的运行几乎不能产生影响的时候，这些信息系统甚至对上级也是没有用处的，因为没有人知道这些信息系统所收集的信息有多少是真实的。比如，从这样的信息系统中根本不能知道，有多少贷款资金被集中在少数能人手中使用，有多少贷款人是真正的贫困农户。甚至在还款率的统计中，也无法说明有多少资金从来没有真正的回收，只是在帐上空转。

        其实在对贫困人口提供信贷支持有多种方式，至少在中国就有不同方式在运行，比如村寨基金，将管理权直接交给农民管理。但是影响最大的是当时所称的GB模式。这种模式产生很大影响的原因首先可能是乡村银行已经形成了很大的规模，并且提供了系统的培训，从而在国际小额信贷运动中成为影响最大的力量之一。但是还有另外一种可能，乡村银行对建立金融机构和自上而下决策的关注与一些部门追求自身利益的努力恰好一致。自上而下的机构建设使处于顶端的一些机构成为小额信贷的直接获益者。管理人员成为一些准金融机构的准经理。他们不仅控制了资金，而且建立了金融经营者的地位。

        问题转了一圈实际上又回到了问题的出发点，如果我们赋予外来的发展者以巨大的决策权利，那么维持外来发展者的地位和利益就会成为发展活动的最终目标。小额信贷在扶贫过程中首先将所谓没有生产能力的穷人排除在外，当他们强调机构可持续性的时候，实际上将越来越多的穷人排除在借贷活动之外。当项目结束以后，在一些地方已经出现维持小额信贷就是小额信贷的目标，机构可能是可持续的，但是扶贫却不可持续。

        对于这样的问题我们不可能开出一个全国通用的药方，但是有几点至少可以帮助我们校正其发展方向，就是弱化科层制权力、降低管理层次、建立真正的农民草根组织、实现民主化管理。以信贷为依托的农民草根组织的作用不仅仅在提供相互的担保，而要参与信贷资金的管理；在此基础上，农民要成为信贷资金的主人，而各级工作人员只是农民聘请的专业人员，直接向农民，而不是向上级机构负责。降低管理层次不仅有利于农民直接参与管理，也同时可以节约管理成本，从而使小额信贷重新回到促进农村社区发展，使贫困人口受益的方向上来。