一．城镇弱势群体的贫困面有多大

全国城镇贫困人口估计约有三千万人，贫困面为７%左右。估算的依据是：至２０００年底止，  国 企下岗职工未就业者有６９０万人，２００１年６月底登记失业人数６１９万人，二者共有１３０９万人；此外２０００年底退休人员被拖欠退休金的约有３８８万人，被拖欠职工工 资的职工有１３９３万人，共计１７８０万人，其中约有三分之一致贫为５８７万人，总计为1896万人，平均每户低收入家庭负担人口为 2人，考虑到有部分为双职工，故按１．５人计算，贫困人口为２８５０万人，再加上民政系统救济的城镇孤老残幼约２０６万人，城镇贫困人口共计为３０５６万人，占城镇人口４．５８亿人的６．７%。

另一测算根据是国家统计局城调队２０００年４．２万住户抽样调查，１０%的低收入户人均月收入为２２１元，其中５%的贫困户的人均月收入１９４元，低于贫困线的收入水平，以上为城市口径，如包括小城镇的住户，月收入水 平还要低得多，因此城镇贫困面７％左右是比较 符 合实 际 的 。  

据民政部统计，２００1年底，符合低保的人数已达１５００万人，其中 获得最低生活保障的人数为１１００多万人，占７３％，占城镇人 口 ２．４％。据了解被列为低保人数的标准极为严格，低估了低保人数，根据我国 国情  ，资 助贫困人口的比例应不低于６％，贫困人口也应是２７５０万人。

二．城镇弱势群体的特点

1．贫困户的贫困程度加剧，贫富差距扩大

椐 国 家统 计 局  1999年8月15万户住户调查表明，20%的低收入户人均收入仅为124元，比20%的高收入户人均收入992元低88%，比平均收入443元低72%，据此计算的贫富差距为8倍。另据中国社科院社会形势与预测课题组，1998年对50个城市的抽样调查，按同样五等分法计算的结果为9.6倍，比1990年的4.6倍扩大了5倍，基尼系数已达到0.4以上。以上数字反映了当前城镇贫富差距已相当大，近几年仍呈扩大趋势。

弱势群体主要包括：下岗职工、失业人员、停产或半停产企业职工、早退休或被拖欠退休金人员、因疾病、孤寡年老伤残等领取最低生活保障线的人员等。据 15万住户调查，最富有的20%家庭占有全部收入的42%，20%的贫困家庭，仅占全部收入的6.5%。在７万多亿元储蓄余额中80%的储蓄存款集中在20%的高收入和中等收入户中，低收入户一般都是入不敷出，储蓄很少，即使有一些，也是为了医疗、养老、教育费等应急之用。

工资外收入是造成贫富差距的主要因素。随着市场经济的发展，工资外收入比重越来越大，据15万户抽样调查，工资外收入的比重从1981年的12.7%上升至1999年8月的55.5%，上升了43个百分点，比1990年的32.5%上升了23个百分点，工资外收入主要集中在高收入群体，如个体经营收入、财产性收入和转移性收入增多，使高收入户靠生息资产带来的利息、股票、房地产等获得高利润的高收入户的金融资产迅速膨胀，据调查，富裕户的金融资产比贫困户高出50多倍，富者愈富、贫者愈穷的马太效应已有加剧的趋势。

2．低收入水平的贫困户是制约当前市场需求不足的主要因素

为刺激消费，虽然近几年增加了城镇中低收入者居民的收入水平，并连续七次降息，民政系统对贫困户实施了最低生活保障线的救助等。但还不能从根本上扭转消费不旺的状况，主要原因是城镇贫困群体虽有强烈的消费需求，但受到收入水平的限制而不能实现，如前所述，城镇贫困人口达3000万左右，他们的收入水平只有200元左右，仅够维持基本生活需求。困难户入不敷出，恩格尔系 数高达５０%以上，比高收入户高２０个百分点，娱乐教育消费年支出只 有 二百多元，在食品消费中，困难户肉禽蛋鱼虾的月消费量仅为２．５公斤，比高收入户的4.2公斤少40%，奶及瓜果的月消费量最低收入户为0.22公斤，比高收入户1.04公斤低79%。低收入户普遍住房紧张，大多为缺房户，但买一套商品房要二三十万元，有需求而无力购买，致使商品住房积压6000多万平方米，空置率高达20%，造成高价房与低收入的矛盾突出。一方面是冰箱、彩电等耐用品严重积压，而另一方面是困难户每百户彩电、冰箱等普及率仍较低。这说明消费品积压并不是绝对过剩，而是低收入、低消费、低生活水平下的消费品供大于求的相对过剩，是低收入水平制约了消费需求。

3．弱势群体集中在经济不景气的亏损企业和停产、半停产企业较多的中西部地区和东北地区

据总工会统计，2000年底共有特困职工393万人，东北三省约占23%，中西部约占48% 。拖欠和减发工资的职工中东北地区占28%，中西部占42%。

按行业分，低收入户主要集中在制造业、农林牧渔业、采掘业、社会服务业和商业餐饮业，就业者月人均收入水平均较低。

4．下岗职工文化技术素质偏低

据劳动和社会保障部于1999年7月在5省10市的抽样调查，在下岗职工中，按文化程度分，初中文化程度占44%，小学及以下文化程度占5.1%，高中占4.1%；按技术素质分，初级技工及没有技术等级的人员占52.6%，中级技工占38.9%，高级技工及技师只占8.5%；按工作性质分，一线生产业务人员占60.3%，服务人员占16.3%，专业技术人员和管理人员只占23.4%。性别差异不明显，女性占48%。

三．城镇弱势群体的致贫原因

1．国企结构调整、经济效益下降，下岗职工增多

当前城镇贫困群体的主体是失业、下岗人员，停产、半停产企业中的半失业者。造成失业和半失业的原因是多方面的，一是由于当前正进入劳动年龄人口增长的高峰期，劳动力的供给量大于需求量，据有关部门测算，“九五”期间全社会剩余劳动力平均每年为1200多万人，今后10年将增至每年1800多万人，城镇实际失业率由6%左右增至7%左右；二是新技术的运用和劳动生产率的提高，使就业机会相对减少；三是农业劳动力向城市转移，给城镇的就业产生了很大压力；四是体制性原因，国企改革进行结构性调整，必然要削减过去长期在计划经济下形成的大量富余人员；五是企业经营管理不善、经济效益下降。以上诸因素导致停产、半停产企业增多，下岗职工逐年上升。上述因素中尤以后两种原因较为突出。，2000年的就业形势更为严峻，据大中城市供求情况分析，平均每个求职者只有０．６５个就业岗位。国企改革扭亏增盈虽已取得一定成效，但２０００年国有企业仍有１．９万多户为亏损企业，亏损面为３５ %，扭亏脱困任务仍很艰巨。由于企业停产半停产，效益下降，许多企业只得停发和减发工资，据总工会统计，２０００年减发工资涉及职工有１３９３万人，拖欠金额３６７亿元，人均拖欠２６３５元，严重影响了职工生活，有393万因此而成为需救济的贫困职工。

2．社会保障制度不健全

社会保障是市场经济运行的安全网和稳定器，它关系到劳动者的切身利益，能调节贫富差距，但我国社会保障还不能起到稳定和调节作用，首先是社会保障覆盖面低。据国家统计局城调队1999年对13.7万户城镇居民户的调查，只有36.6%的居民参加了养老保险、11.8%的人参加了失业保险、13.9%的人参加了医疗保险，由于保险基金的严重短缺，使参保者领不到足额的保险金，如养老保险由于企业累计欠缴达３７０多亿元，个人帐户空帐运行，严重影响养老金的正常发放，中央采取了很多措施，补发了过去拖欠的养老金，但仍有一部分离退休人员领不到足额的养老金。２０００年拖欠养老金７２亿元，人均拖欠１８００多元，。参加医疗保险的参保率只 有50％，经济效益不佳的企业，拖欠医疗费的情况仍比较普遍。据估算有４０％的参保者因社会保险金不能足额发放而缺乏生活安全感。

此外，社会福利政策还存在平均主义倾向，目前各项社会保险基本上是按职务分配，职务越高福利越高，反之越低，据国家统计局住户调查，养老、医疗、住房、实物福利等几项人均福利收入，富裕户比贫困户高87%，其中养老金高4.2倍，医疗保险高62%，住房补贴高61%，实物福利高38%。由于社会福利政策没有向贫困户倾斜，因而加剧了贫富差距的扩大。

3．贫困家庭户人口多、就业少

下岗和失业人员大多集中在收入水平较低的制造业、服务业和商业部门，家庭人口多，就业少，户人均收入低。据２０００年住户调查，5%的最低收入户每户家庭人口为３．６人，就业者负担人口为２．３４人，分别比最高收入户的2．６６人和１．６７人高３５%和 ４０%，再由于文化技术素质偏低，再就业比较困难，还有相当一部分因病残致贫，医疗费没有保障，处于绝对贫困状态。

四．贫困面的扩大是社会不稳定因素

在一些下岗职工和双停企业较多的地区，由贫困引起的家庭矛盾、各种劳动争议与社会治安问题增多。如劳动争议案件２０００年共受理１３．５万件，比上年增长了１３%，从争议内容看，主要矛盾是劳动报 酬、社会 福 利、解除劳动合同方面的，职工因收入低解除合同难以承受，引发对企业的不满。有的地区矛盾激化，引起了上访请愿等事件。另据国家体改办社会调查系统２０００年９月对２５００户城镇居民调查，城镇居民最担心的问题，第一是下岗或失业，第二是生活困难入不敷出，第三是生病没钱治疗。

据笔者对全国３６项主要经济社会指标的综合评价，１９９１－２０００年十年期间，城镇实际失业率逐年上升，贫困面上升，贫富差距扩大，反映在社会稳定指数每年负增长３．７%，不稳定因素的增加，直接影响了刑事案件、治安案件的上升，十年来社会秩序也出现了负增长，年均负 增 长 ２．５%，从而影响了经济和社会总指数下降了１．９个百分点。影响度为３５％。

五．解困对策

1．促进就业是解决贫困的根本措施

应把再就业问题列为国家宏观调控的战略目标之一，通过宏观政策的调整增加就业机会，坚定不移地开放市场，除引进外资外，应大力发展个体、私营经济，发展第三产业，特别是要发展吸纳劳动力较多的社区服务业，并落实各项优惠政策。要鼓励下岗职工和失业者改变观念、自主择业，政府在促进就业方面应做好组织协调工作，加强职业介绍、职业指导，职业培训等，在就业中，采取灵活的用人制度，组织失业和下岗人员以临时工、小时工、弹性工时等灵活就业形式搞劳务承包，制定用工制度，并解决好从业人员的劳动保护和社会保障等问题。

就业扶持要向贫困群体倾斜，对中西部不发达地区，政府应从财力、物力上支援，振兴当地经济，为失业者创造就业机会。

提高贫困人口的文化素质，是反贫困的重要手段。除了对失业人员进行职业技术培训、增强就业能力外，还应对其子女的教育费用进行资助或采取减免特困生的学杂费、建立贷学金制度等，以保证贫困学生受教育的机会。

2．建立完善的社会保障体系，调整社会福利政策向贫困者倾斜

今后应加大三条保障线的扶持力度，继续提高低收入者的水平。同时应逐步调整现有社会福利政策，在住房补贴、退休金、医疗保险、义务教育等方面向低收入者倾斜，通过社会保障的再分配，起到缩小贫富差距的作用。

要建立和健全覆盖全社会劳动者的社会保障覆盖面，使各种经济类型的劳动者都覆盖在安全网内，这不仅能增强劳动者的安全感，也有利于劳动者的合理流动。

要解决社会保障资金严重不足的问题，如养老金，由于过去老职工的隐性缴款未能得到补偿，使企业不堪重负，致使企业欠缴和拒缴保险金。为解决此项难题，政府应从国有资产中划出一部分用作养老金。要加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规，明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保障制度有法可依。

3．建立城镇扶贫的监测体系

为了社会稳定，应把解决失业问题和城镇扶贫纳入宏观调控之内，更有效地对贫困居民进行救济和扶持，应准确掌握失业率、下岗职工的动态情况和劳动争议、劳动关系的紧张程度等，有必要在劳动和社会保障部门建立一套监测指标体系和预警制度，以便及时调控和采取对策。并在此基础上，由政府牵头形成统一的城镇扶贫管理体系，使扶贫工作制度化、社会化。