彭希哲 郭秀云

内容摘要：

户籍制度从建立之初就被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，而这些功能又在发展过程中不断地被强化和放大，使得以人口管理制度形式存在的户籍制度发展成为我国公共福利体制的载体性制度。文章认为，应当历史地评价户籍制度的功能和历史功过，而不能将其妖魔化。户籍制度的改革应当以渐进的途径，按照权利和义务对等的原则进行，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。

关键词：户籍制度；社会福利；人口流动

　  中国正在经历迅速的城市化进程，中国人口正在重新分布，而人口流动成为影响城市化和人口再分布的最重要因素。伴随着城市化的快速推进以及与流动人口管理相关的各种问题的凸显，自20世纪80年代中期开始，我国的户籍制度改革逐步成为民众、政府管理部门和社会学界普遍关注的热点问题之一。学术界基于不同视角对二元制户籍制度存在的弊端、存废取向、改革路径等一系列问题进行了系统研究。本文试图从户籍价值重构和流动人口权利回归的角度，探讨社会转型期户籍制度改革的梯度推进特征和城市流动人口管理模式的创新思路。

　　1、我国户籍制度的演变历程及其评价

　　中国现行的户籍制度是在新中国成立之后，伴随着政治、经济和社会发展逐步建立起来的。从建国初到1958年的这一时期，颁布了一系列关于人口管理的法规、文件，为我国户籍管理制度的正式形成奠定了基础。1950年8月，公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法草案》，同年11月，第一次全国治安工作会议要求先在城市开展户籍管理工作。1951年7月，经政务院批准，公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》，建立了全国统一的城市户口登记制度。1953年4月，政府发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，并制定了《全国人口调查登记办法》。1954年12月，由内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村户口登记制度，并规定农村户口登记由内务部主管。1955年6月，国务院发出了《建立经常户口登记制度的指示》。1955年11月，国务院颁发的《关于城乡划分标准的规定》确定将"农业人口"和"非农业人口"作为人口统计指标，城乡分割的二元社会结构初见端倪。1956年2月，国务院要求把全国的户口登记管理工作全部交给公安机关，至此，"户警相结合"的户籍管理模式初步确立。此后，"肃反"工作、就业安置、粮食供应计划以及公共秩序维护等几乎联为一体（陆益龙，2002）。1954年9月第一届全国人民代表大会审议通过《宪法》，并规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙自由。这一时期户籍管理的主要任务是"证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料。"虽然这一时期的户籍政策对公民居住和迁徙没有限制，允许公民在城乡之间、城镇之间自由迁移，但在粮食统购统销制度建立后，户籍制度所承载功能的不断放大和强化趋势已非常明显。
　　1958年1月《，中华人民共和国户口登记条例》的颁布标志着新中国户籍管理制度的正式确立和管理法制化的开始，进而为二元化的社会管理体制的建立奠定了基础。迄今为止，该项条例仍然是新中国户籍管理中最重要的法规。《条例》明确规定，中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行以户为单位的户口登记，户口登记簿和户口登记的事项具有证明公民身份的效力。《条例》还对常住户口登记、暂住登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记以及法律责任等做了详细规定，并正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度。从1958～1978年的20年间，中国的户籍管理处于限制迁徙期。1961年，公安部进一步明确了"农业人口"的具体涵义，农业人口指从事农、林、牧、副、渔的劳动者及其所在的家庭。1962年12月，公安部做出的《关于加强户口管理工作的意见》中规定：对农村迁往城市的必须严格控制，城市迁往农村的应一律准予落户，中小城市迁往大城市要适当控制。
　　1963年以后，公安部把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家商品粮的划为"非农业人口"."农业人口"和"非农业人口"的概念一直被广泛使用。1975年修正后的《宪法》取消了关于公民迁移自由的条文。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，规定确立关于处理户口迁移的原则主要为："从农村迁往市、镇，由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队，应适当地控制".
　　1978年以后户籍管理逐渐进入改革调整期。随着市场经济体制的逐步建立，户籍制度也逐渐列入改革的议程。首先是"农转非"政策的实施，尽管实行的是配额制，即，农转非指标控制在非农业人口的1.5%以内，但政策上的微调却标志着中国的户籍管理由严格限制开始出现松动。自20世纪80年代中期开始，为适应改革开放后城乡劳动力合理流动的需要，我国的一些城镇对户籍政策进行了进一步的调整和改革尝试。其中，一些改革举措在全国范围内颇具影响力。如，20世纪80年代中期允许农民自理口粮进入集镇落户，20世纪90年代初中小城镇的"卖户口"，以及20世纪90年代以来大中城市对流入人口实行的带有过渡性质的蓝印户口制度，等等。伴随着户籍政策调整，城镇户籍价值经历了显化与淡化的社会变迁过程（李若建，2001）。
　　综上所述，以治民和社会成员的身份化、等级化为特征的中国户籍制度是特定历史条件下的产物，这一制度的有效实施，对巩固新生政权、稳定社会秩序、控制人口盲目流动、促进城乡人口和劳动力合理分布发挥了重要作用。它使国家的力量渗透到社会的各个角落，最终实现了政府对秩序的重建和对社会的控制，也在很大程度上支撑了重工业优先的国家经济发展战略。
　　随着改革开放的不断深入和市场经济体制的建立，城乡分割的二元户籍制度的负面效应充分暴露出来。被普遍认同的观点是，二元户籍制度阻碍了人口和劳动力的合理流动，损害了宪法赋予公民的自由居住和迁徙权，这违背了市场经济运行的基本原则，并在相当程度上延缓了中国的城市化进程。在市场经济条件下，生产要素（资本、劳动力等）的优化配置是通过市场调节和要素的合理流动来实现的。而二元户籍管理模式执行的是以市场化的思路处理资本要素配置问题，以计划经济的思路处理人力资源的配置问题，两种资源配置逻辑的内在冲突必然导致管理方式的错位和管理措施的混乱（顾俊，2005）。
　　同时，我们必须历史地评价户籍制度的功能和历史功过，而不应当将其妖魔化。在一定意义上，以户籍作为主要载体的二元体制以及由此所产生的非正规就业等现象是中国得以成为世界工厂的重要的制度安排，对我国社会经济改革的顺利开展也发挥了积极的作用。我国改革开放20多年以来的高速经济增长在很大程度上得益于由于户籍分割而形成的大量廉价劳动力的存在。
　　应该讲，户籍制度从建立之初就被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，而这些功能又在发展过程中不断地被强化和放大，使户籍制度上过多的利益附加已远远超过了户籍制度本身，这也是户籍制度改革难以推进的根本所在。户籍制度有问题，但不应当把板子完全打在户籍制度上，相比之下更重要的可能是我国社会政策和公共福利制度的改革。

　　2、现阶段户籍制度改革呈现的特点

　　自20世纪80年代中期开始，户籍制度改革的呼声越来越高。各地和各政府部门已经采取多种措施，试图在短期内从根本上破解户籍制度之困。

　　1992年，由国务院办公厅牵头、公安部等部门参加，成立了国务院户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括"取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策"的改革目标。从我国户籍改革进程看，中小城市特别是小城镇的改革步伐远远快于大城市。现阶段户籍制度改革存在以下特点：
　　第一，以渐进式改革为基调，对原制度有强烈的路径依赖性。近年来户籍制度改革的实践表明，改革的路径以一种循序渐进的适应内外压力的形式出现，表现出对原制度的强烈依赖性。通常，渐进主义作为一种社会行动方法，具有成本低、代价小的特点。与"剧变式"思路相比，"渐变式"的改革思路无论是在技术操作层面，还是在价值取向上都可以找到合理性解释。以渐进式公共政策为例，它只是以往政策的持续，只不过做了某些局部的修正而已。从技术操作层面看，决策者不可能对所有的政策后果准确地预期，即使预期是准确的，决策者也缺乏足够的时间和充裕的资源来对每一项政策方案的后果予以调整。况且，现行政策的各种有形无形投入巨大，其推行也已经相对成熟并具备了较强的适应性，剧变可能会带来一系列振荡和风险。从价值取向上看，虽然客观上存在最佳的改革路径，决策者在现实主义倾向诱使下，更偏重于可行性，通常不会寻求唯一的最佳路径。因为对他们来讲，最保险的莫过于选择与现行政策相似的政策。尤其在一个多元结构的社会里，决策者出于追求稳定和控制风险的考虑，对全面性和根本性的政策改革一般会谨慎处之。
　　按照"渐进式"思路，经过20多年的户籍制度改革，尽管户籍上附着的经济利益大大减少，进城的门槛降低，但一些正式非正式的制度壁垒依然存在。如果说原有户籍壁垒刚性的下降，得益于市场化和工业化的推进，而现有城镇户籍利益的存在，却是由转轨时期的相关制度重新赋予的（李健英，2005）。正如前面所提到的，渐进式改革的最大特点是成本低、代价小，能够保持政策的延续性。转轨时期的一个重要特点是新旧制度并存，成本最小化原则加强了新制度对旧制度的依赖性。渐进式改革模式下，新制度对旧制度的强烈依赖，往往会导致改革路径偏离新体制设计的总体目标。特别是在中央政府向地方政府权力下放以后，伴随着地方政府事权、财权和职能的扩大，地方政府往往会追求行政区经济利益最大化和制度设计成本的最小化。目前，普遍存在的将流动人口排斥在外的渐进式的城市公共产品政策改革思路就是很好的例证。
　　第二，改革的成败在很大程度上取决于教育、就业、社会保障制度等相关的社会经济政策配套改革是否成功。长期以来，城镇居民生活必需品的计划供应制度、统包统分的劳动就业制度和包括社会保障、教育制度在内的城市福利制度，已经使户籍制度发展成为城市公共福利体制的载体性制度，尽管经过若干年的改革，户籍上附着的经济利益有所减少，但与城镇户口相联系的诸多显性和隐性利益仍然是农业户口不可比拟的。一般地，一项制度上附加功能越多，越是背离其基本功能，越容易遭受质疑和批判。正如许多专家所提及的，户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。不研究解决好相关的社会经济政策问题，户籍管理制度改革将难以稳步推进。
　　目前，包括教育、卫生、劳动就业、社会保障与社会福利制度在内的社会经济政策依然以城乡分割和行政区分割为基本特征。经过长时期、自发性的流动人口集聚，流动人口中有相当一部分在城市长期生活、居住，依法纳税，为城市经济社会发展做贡献，已经成为事实上的城市常住居民，只不过受目前户籍制度的限制，而无法获得合法的城市居民身份。尽管取消户口限制、统一城乡户籍从道理上是正确的，但是，一个比较现实的问题是，城市政府对公共产品的供给能力总体上是相对不足的，在城市社会难以提供充足的就业机会和公共产品及服务的情况下，贸然的政策变动往往达不到预期的效果，极有可能造成难以克服的矛盾，使户籍改革面临更大的压力和挑战。
　　户籍制度改革的基本取向是，逐步剥离附加在户籍之上的种种福利附加，使户籍管理功能回归本位。当然，这是一个需要周密设计和谨慎对待的长期过程。将福利从户口上剥离不等于取消福利，福利体制可以脱离户籍管理体制独立运行。措施服务于目标，如果要完全取消"农业户口"和"非农业户口"的差别，必然以实现包括社会保障制度在内的城乡社会经济政策的有效衔接为前提。



　　第三，改革进程表现为各利益相关方的博弈过程。中央政府对户籍制度改革的目标表现在多个方面：追求经济的快速健康发展，实现资源的优化配置，保持国家政治、经济、社会的长期稳定等。从长远来看，经济的快速健康发展和经济社会的长治久安，均要求所有的资源（包括资本、人力资源等）
　　通过市场来实现最优化配置，因此，中央政府一直是积极推动户籍制度改革的。改革开放以后，为适应城乡劳动力资源合理流动、推动城乡协调发展的需要，国家相继出台了一系列的制度和相关政策（见表1），希望借助于相应的政策体系构筑起有利于人口合理流动和城乡社会统筹发展的制度框架。
　　地方政府的目标也是多方面的，除了经济快速增长和经济社会稳定以外，地方政府还必须考虑财政负担问题，其中，经济增长是首要目标。地方政府为了发展经济，在户籍改革方面采取的是向高质量的劳动力和投资者开放城市户口，而对低素质劳动力仍然实行较为严格的流迁限制。为了吸引资金和优秀人才，许多城市不同程度地降低了户口入迁的门槛。在户籍改革方面，地方政府要着重考虑的一个问题是，地方财政有没有能力承担大量人口进城后对城市就业、教育、卫生、治安、交通、环境等方面所带来的压力。毕竟，根据中国的城市化模式，人口基本是沿着农村→小城镇→中等城市→大城市的路径单向流动的，因此，城市尤其是大城市的户籍人口基本可视为存量人口。经历了上世纪80年代以来的社会和经济转型，特别是大规模产业结构调整产生了大量下岗、失业人员，外来劳动力和本地劳动力的竞争也逐渐激烈。在社会经济发展难以提供充裕的就业机会和公共服务能力的情况下，地方政府要在流动人口权益保护与地方户籍利益之间进行权衡和取舍，一般都会倾向于后者。
　　包括农民工在内的流动人口对户籍改革所持态度，依居留倾向和生存状态不同而存有差异。显然，与流动性较强的人群相比，长期居留者更关心户籍改革对切身利益的影响。如果对未取得所在城市户籍的长期居留者按生存状态分类，其中的白领阶层、投资者阶层和投靠亲友者，他们的生活状态与本地户籍人口没有太大差别，社会地位相对较高，而且已经成为事实上的常住人口，他们对户籍改革的呼声比较具有影响力；而长期在外务工的农民，已经适应了城市生活，虽然对户籍制度的改革也非常热心，有很多现实问题需要解决，如住房问题、子女教育问题、未来的养老问题等，但由于被边缘化的社会地位和不体面的生存状态，使其在多方博弈中处于弱势。
　　显然，多数城市市民对户籍制度改革是持反对态度的。城市人口因为其所拥有的城市户籍，享受相对较高的教育、卫生、医疗、就业和社会保障等社会福利，是城市户籍制度的既得利益者，自然不愿放弃眼前的利益和优越感。因为如果户籍制度放开，毕竟城市社会的承受能力是有限的，"僧多粥少"，必然导致竞争加剧，生活状态和生存质量下降。
　　由上面的分析可以看出，在这个由中央政府、地方政府、外来流动人口和城市市民多个利益集团组成的多方博弈中，中央政府希望淡化城镇户籍的价值，促进生产要素的合理流动，但是在不同地区经济发展存在较大落差的情况下，又担心影响发展的效率和经济社会稳定，虽然推进户籍改革的态度是积极的，但在具体措施的出台上又显得亦步亦趋，更多地带有指导性。在地方政府事权、财权和职能不断扩大的情况下，在流动人口权益保护与地方户籍利益协调方面，地方政府拥有更大的主动权。

　　3、流动人口与户籍人口的福利差异

　　由上面的分析可知，我国的户籍制度不仅仅是一种人口管理制度，它是与一系列成文、不成文的法律制度、政治环境及社会福利紧密结合的。也就是说，在现行户籍制度下，城市人口享有许多与生俱来的福利，这些福利是和城市户口结合在一起的。尽管在社会经济转型的大背景下，户籍制度立足的根基已经有所松动，并且近年来在某些领域进行了若干改革的尝试，但迄今为止，以户口为基础的人口管理制度仍然是将劳动用工、住房、医疗、教育等公民权益同户口性质相挂钩的，使城市户口成为"身份"和"福利保障"的象征。与城市户籍人口相比，外来流动人口在社会保障、社会福利和公共服务方面存在较大差距。户籍制度造成的社会福利壁垒，人为地在城市内部划分出本地人和外地人两大群体，由此形成的二元社会结构，阻碍了流动人口对城市社会经济资源和发展成果的分享。流动人口与户籍人口的福利差异突出表现在社会保障、劳动就业和教育权益等方面。
　　（1）社会保障水平低。社会保障制度是集人口、社会、经济于一体的综合性制度，在促进社会经济的可持续发展和维护社会公平方面发挥着重要作用。但目前的城市社会保障制度却带有"一城两制"的色彩。现行城市社会保障体系主要针对城镇从业人员和具有本地城市户籍的人口设计。目前，城市社会保障体系覆盖的主要是国有企业职工、国家机关事业单位职工和参照国有企业办法实行保障的城市集体企业职工，内容主要包括医疗保险、养老保险、失业保险以及工伤、生育保险等。另外，经济适用房、廉租房、城镇居民最低生活保障等社会救济制度均面向城市户籍人口。一般单位招聘本市户籍人口，必须为其交纳医疗保险、养老保险、失业保险甚至包括住房公积金。即便像上海这样为数不多的城市把外来从业人员纳入社会保障系统，规定在本市行政区域内，使用外来从业人员的国家机关、社会团体、企事业等单位，必须为外来从业人员缴纳综合保险。无单位的从业人员，可以自己缴纳。但该保险与本市从业人员的社会保险之间有相当大的差距。
　　（2）具有排斥性特点的就业歧视。从国家先后出台的有关流动人口就业管理的相关政策看，体现了由以治安为基础的防范式严格管理模式向以综合管理为目标的现代管理模式转变的理念。十六届三中全会就"三农问题"和探索建立城乡一体化的劳动力市场等论题提出了基本要求，2004年国务院办公厅下发的《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》中又明确指出，中央要求进一步做好农民进城就业的管理和服务工作。其中包括取消针对农民进城就业等方面的歧视性规定及不合理限制，取消对农民进城就业的职业工种限制，要研究进城就业农民的住房问题，开展有组织的劳务输出，完善对农民进城就业的职业介绍服务，加强对农民进城就业的培训工作。但各地方政府在外来流动人口就业管理方面有相当大的自主权。总体而言，越是大城市，人口总量控制和再就业安置工作的压力越大，越倾向于对外来流动人口就业进行紧缩和控制式管理。上世纪90年代以来，多数城市在外来人口就业管理方面也采取了一些带有普遍性的做法。如，清退外来劳动力，为本市城镇下岗职工再就业创造条件；加强企业用工检查，规定只有非长年性工作岗位才能招用临时工，即使在批准招用的条件下，通过增加收费项目（如城市建设费、市容环境费、治安管理费、用工管理费等），提高企业用工成本；采取经济手段鼓励企业清退农民工，使用失业下岗人员（如税收优惠、补贴等）。公务员报考、事业单位招聘均有户口限制，也在很大程度上限制了流动人口的就业范围。虽然在中央相关政策不断出台的背景下，一些做法有所收敛，但针对外来流动人口就业进行的紧缩和控制式管理思路未发生根本性变化，一些成文、不成文的歧视性规定和做法被保留了下来。
　　（3）对教育资源的享用不公平、不到位。①在子女教育方面。流动人口特别是农民工子女义务教育问题受到国家高度重视。2003年，国务院办公厅转发教育部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》中指出，流入地政府负责农民工子女接受义务教育，以全日制公办中小学为主；2004年，国务院办公厅下发的《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》又强调，各地教育部门和学校对农民工子女接受义务教育、入学条件等方面与当地学生同等对待。但由于种种原因，在现实生活中并没有实现农民工子女与当地学生的一视同仁。首先，在教育部门的规划中未纳入流动人口子女，使得一些流动人口相对集中地区的教育资源极为紧缺，即便原则上流动人口子女可以进入公办学校就读，这些学生在与当地生源的竞争中自然处于劣势；其次，政府出台的流动人口子女义务教育的有关政策只是粗框架的、指导性的，具体的操作程序不够规范和透明，再加上这部分人口流动性强，一些公办学校出于对生源质量和管理的考虑不愿意接收。另外，借读费或赞助费门槛也是阻碍流动人口子女进入公办学校就读的原因之一。②自身教育培训方面，从职业教育或继续教育的角度看，职业技能培训也是教育的一部分内容。我国城市公益性质的技能培训、就业补贴均面向当地户籍人口，而与外来流动人口无缘，这就潜在地带来了流动人口教育发展权的缺失。
　　此外，在其他的一些公共服务领域，如个体经营权的审批、计生服务等均存在户籍人口优先的倾向。总之，与本地户籍人口相比，外来流动人口在社会保障、社会福利和公共服务方面仍存在较大差距，附加在户籍上的种种社会福利制度和利益控制手段给社会经济发展带来了一定的负面效应。因此，如何转变管理理念和方式，重新调整失衡的利益格局，优化外来人口立足城市的制度环境，寻求一种合乎发展逻辑的改革思路，是摆在城市管理者面前的一项重要任务。

　　4、户籍价值重构与流动人口权利回归

　　流动人口的合法权益难以保障是当前中国城市流动人口面临的重大问题，该问题能否顺利解决，直接关系到城市经济的可持续发展和社会稳定。政策制度的公平公正是社会和谐的基础，流动人口在城市生活、工作、消费、纳税、创造财富，为城市经济增长做出贡献，却不能享受至少不能与户籍居民同等享受各种福利待遇、社会公共资源和城市发展的各项成果。尽管与户籍相联系的多种社会福利待遇的不合理附加是一个历史遗留问题，目前的城市人口管理思路也是基于当前人口形势和经济社会发展状况做出的政策选择，但地方政府对户籍人口的地方保护主义倾向和针对流动人口的带有歧视性的政策及管理手段，使正常的管理逻辑遭到破坏，有悖于社会公平目标，也不完全符合"以人为本的科学发展观"和"构建和谐社会"的基本要求。
　　流动人口权益保护不可回避户籍制度改革问题。毋庸质疑，户籍制度改革对于解决当前流动人口所面临的现实问题具有重要意义。对于流动人口中已经长期在流入地生活并成为事实上的常住人口的那部分人群，解决户口问题，不仅能使他们在就业、社会保障、子女教育等方面获得公平合理的市民待遇，更能促进他们积极融入城市生活。而对于仍具备一定流动性的那部分人群，户籍改革给予他们更多的选择机会，如果他们有意愿和能力在城市生活，能够让他们看得见希望，也更容易规范其行为。
　　无论户籍改革沿着怎样的路径、以怎样的步调向前推进，户籍制度改革必然是一个户籍价值重构的过程，其核心问题是权利重新界定和利益调整。改革的方向、形式以及广度和深度取决于行为主体之间的利益一致程度和利益对比关系。从理论上讲，均衡的制度安排和权利界定总是有利于力量支配方，随着各种要素不断积累，当力量对比关系的变化超过一定临界值，必定导致制度安排和权利界定的变化。同时，改革取得成功的可能性取决于改革所蕴涵的价值理念与作为现行体制基础的价值理念之间的契合度以及管理者当局控制改革进程的能力，而控制改革进程的能力受到政体、结构性因素的影响，改革的具体内容与相应的制度规范、价值取向具有一定的兼容性，均与施政模式和决策行为有关。政府必须根据中国城乡社会的特点确定施政目标和进行政策设计。
　　户籍制度改革的终极目标是户籍管理从审核体制过渡到登记体制，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。社会转型期城市户籍管理具有明显的过渡性特征。中国人口发展态势和区域经济社会发展差距的客观存在决定了户籍制度改革必须以"渐进式改革"为基调，城市存量人口与增量人口利益调整与协调也是一个逐步推进的过程。城市户籍改革的一个基本要求是逐步缩小流动人口与户籍人口的福利差距，实现流动人口与户籍人口管理的平稳对接，在这个过程中必须为流动人口获得市民待遇提供一个合理途径。
　　我们认为，在城市社会的总体承受能力相对不足的情况下，应当按照"权利与义务对等"的原则，合理设置"时间门槛"，为流动人口获得市民待遇提供合理途径，构筑起有利于推动人口合理流动和流动人口社会融合的制度框架，实现户籍价值重构和流动人口的权利回归。可操作性的制度框架尚需进行精细设计，其总体思路是，一个人在城市生活时间越长，履行义务越多，对城市经济社会发展的贡献越大，越应当享受较多的城市福利和公共服务。权利层次从低到高，依次可以包括企事业单位招聘权、子女教育权、就业培训权、纳入社会保险权、住房保障权和社会救济权等；履行义务（或贡献）应包括无犯罪、依法纳税、个人信用良好、较高的文化素养、投资能力或自我负担能力等。时间门槛的设置和以房管人的按居住地登记管理的思路均具有一定的合理性和可操作性。因为，在存在资源短缺约束的条件下，必须建立起具备一定筛选功能的体制和机制。在制度框架内，调控机制主要发挥引导和驱动作用，由外来人口自主决定去留。如果外来人口的长期居留已成定局，对城市管理和公共服务就变成了长期的硬性需求，依居留时间梯度整合的制度安排不仅体现了城市社会对外来人口的接纳和包容，也符合公平性和城市发展的可持续性原则。我们试想，如果一个人在城市工作、生活超过20年（一代人的时间），遵纪守法，依法纳税，为城市创造财富，把一生中最宝贵的时间贡献给了这座城市，城市政府没有理由不给予他平等的市民待遇。

　　上述思路暗含的一个前提是，在过渡期内，地方政府拥有一定的设立门槛的自主权。一方面，毕竟就目前我国不同区域的社会经济发展状况而言，地区均质化发展是一个在近期内无法实现的目标，只要区域社会经济发展存在差距，人口流动是必然的；另一方面，在区域社会经济发展参差不齐的情况下，中央政府难以制定全国范围内统一的具有可操作性的制度体系，地方政府拥有更多的自主权在前面的多方博弈框架内已述及。

　　5、结论与讨论

　　如果说户籍制度作为一种"社会屏蔽"制度，是我国计划体制下特殊的工业化发展战略选择的结果，在当时是一种不得已而为之的策略，那么伴随着社会环境的变迁和各种要素的积累，户籍制度改革已是大势所趋。自20世纪80年代中期以来，从中央到地方，从农村到城市，户籍制度改革受到社会不同层面的广泛关注。人们更多地是把户籍制度改革与中国城市化进程和城乡二元社会结构的破解联系起来。
　　户籍制度目前仍然是我国政府进行行政管理的最主要的载体，是城市政府能够用以调控城市人口规模、保证城市的健康运行和持续发展为数不多的工作手段，在引导人口合理有序流动和城市化过程中还可以发挥重要的作用。中国城乡二元社会的解构，其涵义要比户籍改革宽泛得多。我们认为，较为理性的判断是：中国城乡二元社会的解构将是一个长期的历史过程，是包括户籍制度、城乡社会保障制度、劳动就业制度、教育制度、医疗卫生制度等一系列制度改革的过程。其中，户籍制度改革进程在很大程度上取决于农村社会保障制度与城市社会保障制度的对接程度。
　　户籍改革不等于完全取消户口，户籍制度作为国家行政管理的重要组成部分，通过户籍登记证明公民身份、为政府制定经济社会发展规划和各项行政管理提供人口基础性资料的基本功能不会改变。
　　目前，城市户籍完全放开既不现实，也不必要。户籍制度改革不能解决与流动人口有关的所有问题。
　　虽然户籍制度改革可以使部分流动人口在社会保障等方面受益，但其本身并不能在短期内大面积解决流动人口的社会保障问题（杨立雄，2003）。退一步讲，即使在不存在户籍制度障碍的情况下，一部分（或许大部分）流动人口也不会把流入地定居作为他们的最终目标（朱宇，2004）。比较现实的做法是，按照"权利与义务相对等"的原则，通过政策体系的透明化以及管理与服务手段的不断完善，使流动人口在履行义务的同时公平地享用权利，使得户籍改革成为构建和谐社会的重要途径。

参考文献：
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作者简介：

彭希哲，复旦大学公共管理与公共政策国家哲学社会科学创新基地主任、教授；

郭秀云，复旦大学公共管理与公共政策国家哲学社会科学创新基地博士后。上海：200433

原文出处：《人口研究》2007年第4期