摘要：当前，建设用地总量增长过快，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，而被征地农民获得的补偿金额偏低，难以维持正常的生活，由征地引发农民失地又失业的社会问题亟待解决。本文从土地产权制度出发，通过对失地农民利益保障的现状展开分析，明确指出农地产权不明晰是导致失地农民利益受到侵害的重要原因，而改革土地征收征用制度、设立和实施农地发展权，将有助于从根本上切实保障失地农民的利益。

　　关键词：农地发展权，失地农民，利益保障

　　随着我国社会经济的迅猛发展，工业化和城镇化水平快速提高。2005年我国城镇化水平已经达到43%，正处于世界公认的城镇化水平30%-70%高速发展阶段，预计这一高速发展阶段将延续到2030年前后。进入城镇化高速发展阶段后，伴随着农村人口向城镇的大量转移和城镇的外围扩展，农地非农化进程将加快步伐，而由此带来的失地农民利益受损现象也越来越突出，成为导致农村社会不稳定的主要因素。据统计，目前我国已有2000多万的失地农民，随着城镇化进程，每年都在以200多万人的速度递增。同时，近几年来的劳动力市场也发生了明显的变化，逐渐由体力型转向专业型、技能型，这使得失地农民的就业难度越来越大。农业部副部长范小建也曾指出，当前在农业部接待的上访中，土地问题占了40%多，占了将近一半。失地农民的征地补偿和社会保障问题成为政府和社会各界关注的焦点，在社会主义新农村建设的新形势下，改革现行的土地征收征用制度，创新农地非农化增值收益分配及征地补偿机制已经迫在眉睫。

　　一、失地农民利益严重缺乏保障

　　(一)征地补偿标准过低导致补偿金额低于实际价值

　　根据我国《土地管理法》的规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。土地补偿费和安置补助费之和的最高标准，不超过被征耕地平均年产值的30倍。其中每一项费用都是根据被征用耕地的前3年平均年产值按一定的倍数计算的，因而一般称为“产值倍数法”。但是由于工、农产品价格存在“剪刀差”，采用农地年产值倍数法补偿，实际上低估了农地所有权和使用权的价值，政府(或征地单位)在征地过程中以较低的价格取得了土地，而农民在得到征地补偿3-5年以后，就失去了赖以生存的收入来源。据专家估算，改革开放之后的23年(1979年~2001年)中，政府通过农地征用的价格“剪刀差”，从农民身上拿走20000亿元左右。

　　(二)地方政府失灵导致实际补偿金额低于应得金额

　　在征地过程中，多数地方政府(市、县、乡级政府)出于快速发展经济和城市化的考虑，往往会将补偿金额大量地用于城市和基础设施建设中，仅仅留给农民极低的实际补偿金额。调查显示，目前征用农地的土地收益分配格局为：政府占60%-70%、村级组织占25%-30%、农民仅占5%-10%。与每亩几十万、甚至上百万元的土地出让金相比，农民所得的土地补偿费实在是微不足道。而且由于土地的公共利益与私人利益在征用时难以准确界定，农地征用过程中滋生出大量的寻租行为，许多农地以公共利益之名征用后转为商业开发。地方政府过于重视经济效率而忽视农民的平等权利，政府失灵和职能错位，严重侵害了农民合法的土地增值收益权。

　　(三)补偿安置方式简单导致失地农民社会保障低于城市居民

　　农地征用过程中，多数农民失去了作为生存保障的载体——土地，却又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，这使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体。由于未考虑土地对农民所起到的保障功能，简单的货币安置方式根本无法解决失地农民未来的生计问题。在市场经济条件下，缺乏知识和技术的失地农民，很难在劳动力市场上竞争到合适的就业机会。农民失地又失业，同时缺乏与城市居民平等的失业、医疗、养老等社会保障，导致失地农民面临着极大的社会风险，由此也引发农村群体性事件的加剧。

　　二、失地农民利益缺乏保障的重要原因——农地产权不明晰

　　(一)农地所有权主体模糊或虚位

　　我国法律规定，集体土地归各级农村集体经济组织成员共同所有，但并没有确认究竟归哪一类经济组织所有，且目前我国农村大部分地区的现实情况是农村集体经济组织实质上名存实亡，农村缺乏行使集体所有权的组织形式和程序。所谓农村土地集体成员共同所有，实际上变成了无人所有，或乡、村干部小团体所有，造成集体土地所有权主体的虚位或易位。这种状况使得土地征收征用过程中，真正所有权主体缺乏对土地征收征用的制约作用，一方面是真正的土地所有者权益得不到维护；另一方面是一部分人乘机利用土地征用大发其财，以致不合理的征收征用现象有增无减，造成土地资源大量流失。我国目前集体土地所有权主体的不确定，实质就是产权不明晰，这就为不合理征地者留下可乘之机，导致土地资源低效率配置和浪费。另外，我国新《土地管理法》仍旧没有规定一套保障农民实际享有、行使持有集体土地所有权的具体途径，农民对其土地产权缺乏实际操作能力，因而集体经济组织对土地的管理行为也就不能真正表达土地实际持有人的意愿，农民对其监督也成为空谈。

　　(二)农村集体或农民对土地的产权权能受限

　　主要表现为两个方面：一是农民土地承包经营权实际上存在不确定性，农民持有土地的财产权，但对是否拥有农地发展权存在很大争议，导致农民的部分利益未被重视甚至被剥夺。二是土地的财产处置权不能自主行使。虽然农地在农业用途范围内可以转让，但农地一旦转为非农建设用地，承包农户的农地转让权就不再得到现行法律的承认。农地转为建设用地，由于存在一些不规范、不合理的征地行为，时常使农村集体或农民的土地财产权利受到很大损害。

　　由此可见，当前我国农地产权的边界不明晰，导致部分应归属于私人的产权混淆于公共领域中。在这种由于产权不明晰而产生的博弈过程中，农民总是处于“弱势位置”，政府(尤其是地方政府)获益颇多，农民不但获得的收益最少，而且权益得不到保障，损失极其严重。

　　三、设立农地发展权，切实保障失地农民利益

　　农地发展权是指根据社会经济发展需要，按照土地利用规划和用途管制规则，将农地转变为建设用地的权利，它是从农地所有权中分离出的可单独处分的物权，是获得建设用地和农地用途土地差额收益的权利。自从我国实行土地用途管制制度以来，人们逐步认识到农地发展权对于用途管制和分区控制的重要意义。

　　(一)设立农地发展权的必要性

　　首先，设立农地发展权是完善我国土地产权制度的需要。我国为土地公有制，土地实行国家所有和农村集体所有两种形式。集体土地所有权主体成千上万，在市场经济体制下，除共同利益外，每个主体都有相对独立的、各自不同的利益要求。国有土地和大部分集体土地实行使用权与所有权分离的制度，土地使用权主体更是包括性质的单位和个人。在此情况下的土地开发利用，仅以土地使用权为核心，土地所有权处于“虚置”状态。集体土地所有者、国有土地使用者和集体土地使用者，在土地利用问题上都首先追求自身利益的最大化，需要国家对其利用行为加以限制，设立农地发展权则是现实的选择。

　　其次，设立农地发展权是完善我国土地开发制度的需要。土地开发利用的每一次权利变动都伴随着土地投入、产出的变化和相应权利主体利益分配的调整。土地开发涉及的利益分配主体众多，包括原土地所有者、原土地使用者、投资开发者、国家及行政管理者、开发成果受让者、土地开发外部效果的成本分担者和利益共享者等等。在这么多利益主体中，要保证利益分配公平而有效率，就必须有一种适当的产权安排，确定各主体的行为边界，明确开发利益的相应归属，这种产权就是农地发展权。有了农地发展权制度，就可以合理解释在征地过程中，增值收益由国家、农村集体、农民个人分配的法律依据；有了农地发展权，农村集体建设用地使用权流转的审批和收益分配制度，就有了合理、合法的依据；有了农地发展权，就可以对规划和用途管制造成的不同区位间土地所有者和土地使用者权利和利益的不公平进行调节，通过发展权转移、发展权补偿等适当机制消除土地开发中的利益分配不公现象。再次，设立农地发展权是解决我国土地开发利用实践问题的需要。

　　在土地开发利用和行政管理的具体过程中，经常会出现各种土地纠纷，建立包括农地发展权在内的土地发展权制度，有了明确的发展权制度设计，很多问题和纠纷都可以采用制度化的解决办法，而不必“一事一议”，浪费过多的行政资源和成本。目前，在土地开发过程和管理实践中，一般习惯于用所有权、使用权和规划理念来分析和解释问题，如果以农地发展权的理论来分析，可以有效预防和解决上述土地纠纷，降低解决纠纷的“交易费用”。

　　因此，农地发展权的设立体现了土地的社会属性，在法律上符合法的社会价值原则；在经济上符合谋求土地的理性效用和财富的最大化；在社会文化上符合中国传统的文化和我国政府一贯的以解放农业生产力，保护农民利益，发展农业生产为最终目的的土地政策。

　　(二)农地发展权制度对失地农民利益的保障

　　农地发展权创设的权利应归属于国家，国家可以委托地方政府(县级以上)以行政辖区为单位设立农地发展权。而农地发展权的实施，应该按照规划要求，充分发挥土地利用主体的作用，促进农地发展权的市场转让，实现土地资源配置的公平和效率。发展权实施范围以城市规划区为主，交通、水利等基础设施建设区为辅。对于规划建设区以外耕地和基本农田的经济补偿，可以通过国家的公共财政政策来进行，如在我国取消农业税，对种植粮食进行直接补贴，把政府获得的农地非农化增值收益用于提高农业生产力建设，还包括政府其他公共投资加大对农业和农村基础设施投入，进行社会主义新农村建设等等。

　　本文根据农地发展权的内涵、价值构成和对产权人的经济功能，把农地发展权分为体现农地外部价值的基本发展权、体现对农地非农开发增值收益共享的实体发展权和保障受限制开发农地产权人利益的虚拟发展权。不同类型的农地发展权对失地农民利益的保障作用表现为以下几个方面。

　　第一，基本发展权体现国家对失地农民公共利益的保障。

　　基本发展权是指由于耕地的正外部性无法在土地交易中直接实现，从而由国家设立的发展权，其价值等于耕地的外部价值。耕地的外部价值包括生态价值、社会价值和精神价值。耕地生态价值是其净化气候、美化与净化环境、维护生态平衡、维持生物多样性等生态服务功能；耕地社会价值是指耕地对于保障粮食安全、保障就业、维护社会稳定的社会作用；耕地精神价值是指耕地对人及人类社会的精神作用。由于耕地外部价值无法在农地非农化的交易行为中直接实现，国家有必要以基本发展权的形式，将耕地外部价值显化，让用地单位(个人)知晓并承担农地非农化外部价值的损失，基本发展权的价值应当归国家所有。

　　基本发展权的价格确定，可以由地方政府(县级以上)根据本辖区内农地资源禀赋、生态环境状况和社会经济发展水平综合确定。例如，基本发展权可以结合土地利用规划，在规划建设区内普遍设定，规划期内按照规划进行建设的基本发展权总价值包括：占用耕地而需支付的耕地开垦费、耕地占用税总额；因农地被占用需要增加生态和环境保护补偿总额；因农地被占用造成失地农民的社会保障费用总额等。

　　国家获得的基本发展权价值，首先应用于公共利益的保障，如在规划建设区内绿地、公园及其他公益设施用地基本发展权的损失补偿；其次应用于部分失地农民的失业保障，如对承担过量耕地保护任务的农地经营者进行生态和社会价值补偿等。

　　第二，实体发展权体现国家对失地农民总体利益的保障。

　　实体发展权是指根据城市规划和土地利用规划，在规划建设区内，对允许进行建设的现状农地设定的发展权。实体发展权的价值是指农地转为建设用地带来的价格增值部分，该增值是建设用地价格除去土地取得成本(征地补偿)、土地开发成本、相关税费和基本发展权价格后的净增值。实体发展权价值是农地非农化增值的真实来源，由于土地用途转换引起的增值是以牺牲农业经营者的利益为代价的，因此按照农地发展权收益由国家和农地产权人共享的原则，实体发展权价值应由国家和农民共同分享。

　　实体发展权价格=农地非农开发后的出让价格-征地补偿-土地开发成本-基本发展权价格

　　关于实体发展权价值在国家和农民之间的分割比例，多数国家(以农地发展权所有者和公共利益代表，而非以农地所有者身份)通过课征开发土地增值税的形式，将部分土地增值收益收归国有(社会共有)。如英国土地开发税率为60%，韩国和新加坡的税率为50%，我国台湾地区实行40%、50%和60%的三级累进税率(根据台湾土地经济学家林英彦教授的介绍，台湾地区政府征收的土地开发增值税比例已经下调为20%、30%和40%)。因此，本文建议我国可以先参考国外成熟做法，例如实体发展权价值由国家和农民各占50%，然后再根据实际执行情况和可行的技术手段进行调整。若按此比例，农民实际获得的征地补偿金额将大大增加，失地农民的收益权能够切实得到保障。

　　第三，虚拟发展权体现国家对失地农民就业的保障。

　　虚拟发展权是指根据规划和用途管制规则，为在规划建设区内保留生态环境、自然景观和开放空间的需要，对特定土地设定的限制开发的发展权。虚拟发展权是国家在农地上强制设定的法定约束，是一种永久性的土地利用限制(负担)约定，它可能是对土地特殊利用的永久性约束，也可能是在一段时期内(如规划期内)进行特定的土地利用。虚拟发展权的设定使土地所有者与政府机构之间产生了法定的契约，政府机构监督土地的利用依从该约定，在该制度约束下，失地农民可以转为土地的养护者，由此获得相应的就业保障。虚拟发展权的价值应该由国家支付给农地所有者和使用者，其最高不超过农地产权人得到的实体发展权价值份额；最低不低于当地人民政府规定的居民最低工资收入水平。

　　总之，设立农地发展权，将能够更好地解决农地非农化过程中土地增值收益的分配问题，缓解土地征收征用中存在的经济发展与耕地保护的矛盾。农地发展权的设立和实施，有利于我国政府对农地非农化的宏观调控，能够切实保障失地农民利益，维护农村的稳定和团结，促进新时期社会主义新农村建设的开展。

作者：王永慧　张丽 中国人民大学公共管理学院 北京建筑工程学院经管工程学院