关键词：路径约束，二元经济制度，农地产权制度，制度变迁

　　对中国现行土地所有制改革的探讨，众多学者从目前农土地产权制度的缺陷出发提出各自的改革主张，大致来说主要有四种观点：一种观点主张，实行农村土地私有化，取消集体土地所有权；一种观点主张，实行农村土地国有化，取消集体土地所有权；还有一种观点则主张，部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存土地复合所有权；较普遍的观点则主张，保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。

　　上述关于农地产权变迁和创新模式的研究和探索，代表了当前关于农地制度变迁的理论争论，都有其各自成立的理论依据。这些探讨和争论具有理论意义和学术价值，同时也给人以启迪。然而，正如这些互相不同的理论主张所相互指出对方的不足之处一样，它们都存在一定的缺陷和不足。而反映在这些理论观点和主张中的缺陷和不足正折射出了中国农地制度问题的复杂性和制度安排存在的缺陷。农地制度的变迁不仅受经济主体追求自身利益约束，同时也受一定的制度环境和客观条件的约束，这些制约因素构成了制度变迁的路径约束。因此农村土地制度模式的创新和变迁应当不能忽视一系列约束条件。

　　一、路径约束与制度选择：一个理论假设

　　任何一项制度变迁都是在一定的制度环境之下发生，一定的制度环境和利益主体的目标追求构成了制度变迁的路径约束。所谓路径约束，我们认为，就是制度变迁的条件集，它既包括外部条件又包含内部条件，它既是制度变迁约束和制约条件，同时也是制度变迁的动力因素。我们的一个基本假设是：任何一项制度安排都是在一定的约束条件下实现的。新制度经济学认为，制度变迁取决于制度的供给和需求，而制度的供给和需求取决于制度变迁的收益和成本的分析以及新制度安排所带来的预期收益。马克思则认为，在一项制度所能容纳的全部生产力完全释放出来之前，是不会自动退出历史舞台的，而一项新的更先进的制度在物质条件还没有达到其要求之前也不会出现。农村土地制度变迁也是一样。离开或忽视既定的历史和现实的约束条件，不仅不能很好地理解制度变迁的模式，制度创新也只能是陷于空想。

　　也即是说，既有的路径约束规定了制度变迁和创新模式的选择。只有在充分考虑了农地产权制度变迁的路径约束后，我们才能更好地理解农地产权制度变迁为什么会采取这样的方式而不是别的其他方式。也只有充分考虑了制度变迁的路径约束，我们现实的制度创新才不会偏离实际。特定的制度安排起源经济利益主体的利益目标和追求，而经济主体的利益追求必然要求一定的制度安排为之服务。农地产权制度变迁和模式选择也一样。脱离了当前现实的中国农村实际，任何改革设想都是难以真正实现农村地产权制度安排的最优化和合理化。笔者认为，农地产权制度变迁模式选择首先必须立足于现实的农地产权制度变迁的路径约束。那么，影响农地产权制度变迁的路径约束是什么呢?农地产权制度改革模式应当如何选择呢?

　　二、现行农村土地产权制度变迁的路径约束

　　现行农地产权制度安排是农民诱致性制度创新和国家推广执行的结果。这种制度创新的一个显著特征是：保持集体土地所有制，用家庭承包经营代替了集体化农业生产，并按改革初期的农村家庭人口平均分配土地。这种制度创新从最初实践可以看出，它一方面克服了农业集体化时期对组织成员监督和劳动绩效计量的难题，提高了生产效率；另一方面，按人口平均分配土地保证了相对的公平。同时以契约的形式承诺“缴够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”，兼顾了国家、集体和农户三方的利益，或者说是国家、集体和承包经营农户三方博弈和谈判的结果。

　　这种农地制度选择的发生，其体制背景就是中国二元经济体制的制度安排，具体来说就是城乡二元户籍管理制度、二元劳动就业体制、二元社会保障制度等制度安排和实施的结果。正是二元体制构成了现行农地制度选择模式的路径约束。下面本文将具体分析之。

　　(一)城乡分割的二元户籍制度与人口不能自由流动需要有与之相适应的产权制度

　　20世纪50年代中后期实行的户籍管理制度，最直接的影响就是形成了中国城乡分割的二元户籍管理制度，这就是农业户口和非农业户口，也即农村户口和城市户口。农村人口从那时起到80年代被严格限制自由迁徙，长期被束缚在农村及土地上，并且成了一种身份制度而沿袭至今。这种户籍制度实质上是国家为了实现工业化和赶超战略，限制农村人口向城市流动，通过人民公社这种高度集中的组织把农民集中起来，使国家在向农民索取工业化所需的资金积累上大大节约了交易成本，在这种制度安排下，国家不需要面对单个的分散的农民，而是直接通过人民公社便可以控制所有的农民及其农业剩余，保证了国家实现工业化战略的需要。与这种户籍制度和国家的工业化相适应，农村产权制度安排的选择便是土地等生产资料的农村集体所有与集体化的大生产。集体化生产显然需要集体生产者共同使用生产资料，即实现生产资料的集体化或公有化，而其中就是农村土地的集体所有制。这一制度要求通过国家在农村推行人民公社化而实现了。

　　70年代末80年代初开始发生的家庭承包责任制的制度变迁，最初仅仅是对农村生产方式的改革，而农村的其他制度依然保持不变，农村人口依然被限制在土地上，不能自由流动。这就意味着土地集体所有的制度安排不能触动，家庭承包制也就只能按人口平均承担生产任务和上缴国家及集体“租金”任务。其结果只能按人口平均分配农村生产资料——土地，由集体把土地承包给每一个家庭，由家庭承包经营。在户籍制度尚为根本改变的条件下，中央在农村的最佳制度选择也就只能是“土地承包期延长30年不变”。

　　(二)城乡分割的二元就业制度下，农地产权制度安排同时就是农村就业制度安排

　　计划体制时期形成的就业制度安排同样决定了农地产权制度的变迁和选择。二元户籍制度把农村人口限制在农村，作为生产要素的劳动力不能按照市场规律进行流动，而只能在农村的土地上进行劳动就业，从而形成了中国特有的城市和乡村的二元就业制度。

　　在计划经济体制下，农村就业制度安排就是人民公社体制集体化农业生产。正如上面所说，集体化的农业生产方式必然要求劳动者共同占有生产资料，而表现在土地所有制上就是农村土地农民集体所有。当家庭承包经营责任制推行后，农村生产方式虽然由原来计划体制下的集体生产改为家庭承包分散经营，但二元户籍制度和二元就业体制依然没有发生根本性的变化，农村劳动力依旧在农村进行就业，土地及在土地上进行劳作是农村劳动者即农民获得生活资料的首要来源。因此，现行农村家庭承包制实质是在农村土地集体所有制下对集体化农业生产的变体。它是在不改变土地集体所有制的前提下对农村集体化生产的替代。它把原来由集体耕作的土地按照家庭人口分配给单个农户进行经营。这一制度安排既适应了二元就业制度，同时在保留土地集体所有制的前提下提高了生产的效率。

　　(三)城乡分割的二元制度下农村土地产权制度扮演着农村社会保障制度的职能

　　在西方发达市场经济国家，社会保障属于公共物品，是政府的社会经济职能之一，由公共财政来提供。但在我国由于公共财政制度和社会保障制度尚未健全，农村社会保障主要由农民自我负担和自我提供。在农业生产率不高，产出较低的情况下，农民很少有积累和产品剩余，加上政府社会保障和公共财政在农村的严重缺位，于是，一定的土地产权制度安排就成为农民自我保障的制度选择。土地产权制度除了具有其本身作为产权制度的职能之外，还充当和扮演着社会保障制度的角色，这样一来，土地产权制度和农村社会保障制度就合二为一了。在这种制度装置下，农地产权制度的变迁和模式选择就必须首先考虑农村人口的生存。事实也证明了这一点。当小岗村21位村民冒着政治风险在中国农村第一份改革契约书上按下手印时，首先就是为了解决吃饭和生存问题。而后来在全国推行的按人口平均分配土地的农村家庭承包责任制度，实质就是使每一个村民有平等而公平的生存条件。它不仅仅是出于效率的需要，更是出于公平的需要。在没有外在的社会保障作为生存保障，又面临着人多地少的现实条件下，任何一个人多占了一份土地，就意味着剥夺别人赖以生存的条件。因此，平均主义式的按人口平均分配土地成了最佳的选择。政府在保持土地农民集体所有的前提下按人口平分土地的家庭承包责任制制度安排，在一定程度上是对其自身在农村社会保障制度缺位的一个弥补。

　　(四)路径依赖对农地产权制度变迁的约束

　　诺斯在研究制度变迁时发现，一项制度一旦形成后便存在着内在的自我强化机制，这种强化机制使得该制度在以后的发展中沿着既定的轨迹呈惯性式的演化并自我强化，从而使制度被锁定某种状态中。用诺斯的话来说就是“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”，从而形成路径依赖。制度变迁的路径依赖一方面是受技术、外在性、有限理性、组织学习过程的影响，另一方面也是最重要的方面是受既得利益集团的影响，而正是后者使制度惯性得到进一步强化。农地产权制度变迁同样也会受到路径依赖这一内在规律的影响。农村经济体制改革后所确立的土地产权制度安排既适应了农村生产力水平，也是二元制度下最优的制度安排，并在二元制度下得到进一步的强化。从上面的分析可以看出，在二元制度下，农民在生存、劳动就业和社会保障等方面已高度依赖于土地集体所有制下的家庭承包制。因此，农村土地制度改革和创新模式的选择不能不受既有的农村制度安排的约束。

　　三、路径约束下农村土地制度变迁模式选择的思路

　　显然，农地制产权制度改革和创新模式的选择受中国既有的二元经济制度安排的制度约束，从而，对农村土地制度的改革和创新首先要对二元经济制度进行改革。也就是说，农村土地制度改革并不是孤军深入，单兵作战，而是必须纳入到整个经济体制改革中去，并有相关的配套措施，否则，农地产权制度改革要么是脱离实际而难以进行；要么因为强行推进，在满足少数利益集团的利益追求的同时，必将导致广大农民失去赖以生存的条件。

　　因此，在设计农地产权制度变迁模式时，必须从农村现有的制度装置和农村的现实出发。正是既定的制度装置和现实条件构成了农村土地制度变迁的路径约束。在包括户籍、就业和社会保障等在内的二元制度没有得到根本改革的条件下，农地产权制度安排依然要承载着农民生存、就业和社会保障等多重职能和角色，忽视农地产权制度所扮演的这些角色和职能的单纯的土地产权制度变革，其可行性无疑将会受到质疑。

　　那么，农地产权制度模式将如何选择呢?从上述我们所分析的二元体制下农地产权制度变迁的路径约束条件出发，我们认为，农地产权制度变迁的一个基本思路是：在保持农村土地集体所有制不变的前提下，构建和明确农村土地产权主体，使农民拥有有效的土地产权。

　　(1)集体土地所有制是农村经济制度的基础，必须坚持农村土地集体所有制。农村土地集体所有制既是社会主义制度的内在要求，同时也是二元体制的内在要求。它可以保证农民可以平等地获得生产和生活所需要的生产资料，同时土地集体所有制下农民承包经营又保证了激励作用的发挥，提高了农村的生产率。概言之，农村土地集体所有制既体现了社会公平又体现了效率。

　　(2)在现行的《宪法》及与土地产权相关的法律中，基本上都把集体土地产权被笼统地界定为集体所有，但集体到底是哪一级组织，法律则没有明确界定。人民公社体制解体后，农村基层集体经济几乎已经解散，找不到一个有效的组织来行使农村土地产权的职能。

　　首先，从目前来看，主要由村民委员行使农地产权主体的职能，表面上看来，村民委员会行使农地产权的职能似乎没有什么不妥，但实际上，村民委员会不具备充当农地产权主体的条件和资格。村民委员会是农村的基层自治组织而不是法人组织，由基层自治组织来行使产权主体的职能，与产权安排的要求相悖。由村民委员行使产权主体的职能，只会使集体土地产权演变为村民委员会产权。对此，刘凤芹(2005)等学者也主张取消村民委员会对土地所拥有的产权的资格。

　　其次，土地的发包方主要是计划经济时代沿袭下来的生产小组或生产队，那么，生产小组是否可具备作为产权主体的条件呢?从目前农村的实际情况来看，生产小组也不具备充当产权主体的条件。因为，生产小组不是一个法人组织，不具有法律地位，仅仅是一个生产单位，而且，自家庭联产承包责任制实行以来，生产小组在目前已是名存实亡，难以作为农地产权主体。

　　最后，作为农地的实际耕作者的农民或农户是否可以作为产权主体呢?农民作为土地承包者、直接的生产者和法律民事主体拥有土地产权似乎是不存在争议。但是从目前农村土地产权安排来看，农民拥有的土地产权是不完整的。现行的土地法律框架对农民所拥有的土地产权作了严格的限制，土地只能用于农业经营，不能用作非农业用途。土地对农民来说除了用于农业经营之外不是一种可以增值和用于投资的资产和生产要素。农民只拥有对土地的部分使用权和收益权，即农业种植以及由此产生的收益。而包括土地所有权在内的其他产权则在名义上归集体所有，实际上则是村委会所有和政府所有。这种产权制度安排的结果导致了农民的权益得不到有效保障，一旦失去土地便变得一无所有，失去生存的保障。

　　因此，本文认为，确立农民作为土地产权主体的地位，赋予农民拥有有效的土地产权，既是市场经济体制的应有选择，也是二元体制没有完全改变的条件下的一种有效的制度选择。在这种产权制度安排下，土地作为生产要素，可以参与投资和收益的分配。当农民承包的土地按照政府的规划被用作商业开发和非农用途时，农民作为土地的产权主体应当是投资者之一，按照其土地作价可以从土地商业开发和商业用途中获得收益，避免农民一旦失地便失去生活来源的困境。这样，在农村保障制度暂时难以完全建立的情况下，能够保证土地保障功能的延续，同时也能保障农民作为土地产权主体应得的利益，使农民能分享经济发展和社会进步所带来的利益。而且，还可以避免土地征用和开发中的各种矛盾和摩擦，有利于构建社会主义和谐社会。

作者：刘荣材 北京师范大学经济与工商管理学院 来源：《农业经济》2007年第1期