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2006年7月，在“农民土地权益与农村基层民主建设”国际研讨会上，我提交了一篇拙文“解决土地流失问题的意见”。一年过去了，土地流失问题仍十分严重。耕地已由19.5亿亩下降为18.3亿亩，人均下降为1.39亩。今年中央提出确保耕地18亿亩的底线，亮了“黄牌”，但由于地方政府强劲的驱动力，很难守住。国务院和国土资源部采取了许多措施，包括成立督察局，加强监督；把土地出让金纳入地方预算管理，一部分用于失地农民的就业培训与最低生活保障；实行指标控制，超标的在下年扣除；加大对违法事件的处理力度等，虽会收到一定的成效，但仍属于治标不治本之策，而且还会增加管理成本。最近国土资源部宣布，去年土地违法案件高达13万件，面积150万亩，其中在查处中当年发生的违法案件9万多件，面积有所扩大，上访农民仍在增加，甚至不断出现恶性抗争事件，直接影响社会稳定。今年第一季度，违法案件又有新反弹，有的地方政府采取“先租后征”或“以租代征”办法，实行“低进高出”，获取价差收益。由此可见，不动真格，就事论事，是无济于事的。我们衷心希望下决心修改相关法律，调整政府职能，放开一级市场，退出二级市场，不要既当“运动员”又当“裁判员”，使政府的任务转移到真正的宏观调控和保护农民利益的轨道上来。
与此同时，各地农村出现了社区股份合作组织，把集体所有的土地与企业的资产采取股份合作的形式，还权于农民，使农民具有既是劳动者又是所有者的双重身份，获得知情话语权、决策参与权、资产处置权、收益分配权、管理人员选择权等“五权”，真正行使当家做主的权利，成为农村基层民主政治建设的一项重大举措，解决了长时间以集体所有土地产权主体的缺位问题，为执行《物权法》，依法保护农民的财产权，从根本上制止土地流失现象有了组织保障，这是长治久安之举，应予重视，总结经验，并给予法律的支持与保护。
土地流失，是当前农村最为突出的问题，中央虽然采取了一些措施，但未能根本解决。正如温家宝总理在一个材料上的批示：“三令五申，收效甚微，触目惊心，后患无穷。”学术界不断提出解决土地产权问题的方案，主要有三种主张：一是把集体所有土地收归国有，然后交农民永久使用，即“两田制”，田底权归国家，田面权归农民；二是把集体所有的土地划归农户所有，使所有权与使用权统一起来，即“农户所有制”，有的叫做“私有制”；三是在保持集体所有不变的前提下，把承包权改为永包权，不存在多少年不变的问题，即“永包制”。这些主张都是为了把土地“还权于民”，真正实现“耕者有其田”，农民真正成为土地的主人。
土地流失问题不是始至如今。远的不说，在实行家庭承包经营后规模大的就有两次。第一次是1993年在邓小平南巡讲话后出现了经济高速增长势头，于是诱发了大规模的圈地。第二次是近几年来，在加速城市化过程中大规模地建设各种开发区而出现的圈地。累计起来，包括基础设施建设在内的农转非土地达1亿亩以上，出现数千万无地农民，农民损益数万亿元，政府每年获取收益数千亿元，成为重大的社会问题，是党和政府与农民矛盾的焦点。土地流失，既有产权能否真正归农民所有的问题，更有政府管制土地的权力和所依据的法律问题，中央采取的一些措施未能从根本上解决，其根源就在这里。这次修改《宪法》以及随之而来的修改《土地管理法》等，除了“征用”外，增加了“征收”，用意是把公益性与经营性分开，并未解决政府垄断一级市场和经营二级市场的要害问题，有关法律并未改动，政府管制土地权力的法律依据仍在发挥作用。请看《土地管理法》的有关条文：
《土地管理法》（1991年1月1日起施行）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“依法申请国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属农民集体所有的土地”（着重号是引者加的）。这就开了一个大口子，政府通过征用，由农民集体所有变为国家所有。然后进入二级市场。这就必然造成两种后果，一种是政府征用农民集体所有的土地变为聚财的重要来源，“以地生财”，形成“土地是第二财政”；另一种是由于征用土地是审批经济，在大多数情况下属暗箱操作，就为“寻租”者提供了敛财的机会，或成为谋取“政绩”的资金来源。《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。这条规定的出发点在于控制土地的“农转非”，但限制了农民承包土地的使用权直接进入一级市场。这就堵了一个大口子。堵的结果是不但未能控制土地的“农转非”而且保护了政府垄断土地一级市场的地位。以上两条即一开一堵，以维护国家利益为名，极大地损害了农民利益。
因此，解决土地流失问题，既要解决土地“还权于民”的产权问题，更要解决政府管制土地的权力与法律问题。根本出路在于下决心推进行政管理体制的改革，调整政府的权力，解决好职能错位问题，修改相关的法律。应根据市场经济原则，在配置土地资源中市场起基础性作用。也就是改变政府垄断一级市场的行为，除国防建设用地外，一律由市场调节；同时政府退出二级市场的经营，把职能转移到对土地市场制定规则和实施管理与监督的轨道上来。只有这样农民是土地的主人地位才能得到切实保障。
从根本上解决这个问题的难度自然很大，障碍来自两方面：一是在认识上担心在土地市场化中出现两极分化——土地兼并；二是土地管制部门的权力和由此而得到的利益，不肯轻易放弃。后者更成为障碍中的阻力，以防止两极分化为由行保护自身利益之实。据某个经济发达地区的政府规定，土地“农转非”出让金的40%归政府，40%归村集体，只有20%留给农民。即便这20%还不能完全到位，成为第三种向农民“打白条”的怪事（第一种是上个世纪80年代收购农民粮食“打白条”；第二种是近年来欠发农民工工资“打白条” ），这虽然是咄咄怪事，可又是冷酷的现实，农民权益焉能得到保护？！
马克思列宁主义关于农民问题的路线是十分清晰的。解决农民问题，由自给自足的小生产转变为社会化大生产，只有通过合作的道路，这是科学社会主义理论的重要组成部分。“促进土地私有制向集体所有制的过渡”，“不能采取得罪农民的措施”，如“废除农民所有权”（马克思：《巴枯宁〈国家制度和无政府状态〉一书摘要》）。“掌握了国家权力时”，“绝不会用暴力去剥夺小农（不论有无报偿，都是一样）”（恩格斯：《法德农民问题》）。“把私人生产和私人占有变为合作社生产和占有，不能采用暴力”，而是“通过示范和为此提供社会帮助”（列宁：《论合作制》）。所有权，说到底是财产权（德文是一个字Eigent umrecht）。农民是小生产的私有者，又是劳动者，他们的财产是不能剥夺的，不论是有偿还是无偿。但是遗憾的是在国际社会主义实践中不断犯剥夺农民的错误，背离了马克思列宁主义的基本轨道。
农民是历史的推动者，中国的历史也可以说是农民运动史。中国共产党和毛泽东依靠农民建立农村革命根据地，实行农村包围城市，取得了革命的胜利；邓小平倡导改革开放，又是从农村开始推进城市，取得了瞩目的成就。但是农民又是最大的弱势群体，我们也不断犯剥夺农民的错误。我们应该按照胡锦涛同志多次强调的“群众利益无小事”、“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”、“三农是全党工作的重中这重”和以人为本的发展观，统一思想，知难而进，推进改革，使政府真正成为农民利益的保护者，土地流失问题是可以解决的。
郭书田单位：农业部政策法规司
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