自古以来，我国的户籍制度与土地制度有着密切的关联。在传统社会里，户籍和地籍是高度重叠、紧密相连、共生互动的。户籍是分配土地的依据，也是政府征收赋税和徭役的基础。当前我国现行的农村土地制度也是以户籍制度为基础构建的。但是近年来，随着经济社会发展和户籍制度改革，农村居民户口变动的情况日益增多，比如农民流动导致的入户分离现象等等，从而使这些人与其原有土地的关系发生了新的变化，并由此产生了许多纠纷。如何在人口流动和户籍制度改革的背景下，保护这些人的土地权益，解决土地纠纷，从而维护农村政治社会稳定，是一个亟需从理论上回应和从实践上加以解决的问题。

　　一、以户籍制度为基础建构的农村土地制度安排

　　新中国成立后，我国农村土地制度变迁大体经历了三个阶段。第一个阶段是从1949年到1952年的土地改革；第二个阶段是从1952年到1978年，先合作化，再人民公社；第三个阶段是1978年以来的家庭承包制。从农民(农户)与土地的关系来看，这三个阶段各有自己的特点。第一阶段是土地归农民所有，分户经营；第二阶段是集体所有，集体经营；第三个阶段是集体所有，分户经营。农村土地制度虽然几经变迁，但是户籍制度仍然是土地分配的依据，拥有农业户口是获得农村土地的基本前提。特别是在1958-1970年代末之间的城乡隔绝、人口基本不流动的时期，农村的户籍和地籍高度重叠，甚至是合一的。

　　我国现行的是农村土地归集体所有和农产承包经营的土地制度。《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”在2003年颁布的《农村土地承包法》中第十二条具体规定，“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”据此，只有是村集体的成员，才能获得土地的承包权。而判断是否是该村集体的成员，基本的标准就是是否拥有该村的农业户口。例如，安徽省实施《农村土地承包法》办法规定，下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员：(一)本村出生、户口未迁出的；(二)与本村村民结婚、户口迁入本村的；(三)本村村民依法办理收养手续、户口已迁人本村的子女；(四)刑满释放户口迂回本村的；(五)其它将户口依法迁入本村的。一旦村民将户口迁出或者转为非农业户口，其承包的土地一般会被村集体收回。

　　二、户籍制度改革背景下的农村土地权益问题

　　改革开放以来，农村人口与户籍的关系发生了很大变化，形式多种多样。从人、户口和村庄的关系上看，大体可以分为以下两大类：

　　一类是从村庄向外流动或迁移的。在这里面又可以分为以下几种：一是“移而不迁”，即人口向城市和其他乡村流动，但是户口不迁移，典型代表是农民工和部分“外嫁女”；二是“迁而不移”，即户口虽然迁出村庄，但是人还在村里居住。三是“且移且迁”，即人口流动了，户口也随之迁出。比如举家迁入城镇的、从农村考出去的大中专学校学生、服兵役的军人等等。

　　另一类是从外面向村庄流动或迁移的。这里面也可以分为以下几种：一种是“移而不迁”，即人在村里生产、生活，但是户口没有迁入村里，比如退休后回乡居住的职工、“代耕农”、外来的务工经商人员等等；二是“迁而不移”，即户口迁入村里，但是人不在村里生产和生活，这种类型俗称“空挂户”，在城市郊区的村庄比较常见；三是“且移且迁”，即人到村里生产、生活，户口也迁入，比如因为婚姻嫁入的女性和“上门”女婿等等。

　　如前所述，由于农村户籍与土地有着密切的关联，户籍是农村土地分配的基本前提，因此户籍的变动必然引起相应的土地权利问题。对于从村庄向外流动或迁移的村民，面临着其原有的土地及其衍生权益是否保留或如何处置的问题；对于从外面向村庄流动或迁移的人来说，有一个要不要分给土地及其衍生权益的问题。在这些问题的认识上，就流动或迁移者来说，当然希望保留或者分配到土地及其衍生权益；就作为土地所有者的村集体来说、不保留或者不分配给前者土地及其衍生权益则是有利的选择。因此，在这些问题的处理上，后者往往不保留或者不分配给前者土地及其衍生利益，而前者则往往依法据理力争，由此引发了当下农村的许多土地纠纷。

　　由于农村人口和户籍关系变动的形式多样，限于篇幅，本文不可能也无必要一一加以探讨，而是根据笔者2005年7-8月在湖北省J县、浙江省J市和广东省Z市调查了解的情况，选取了农民工的土地权益，“外嫁女”的土地权益，户口迁移到城镇的农民土地权益和在校大中专学生的土地权益等几个相对比较突出的问题分别加以探讨。

　　1.农民工的土地权益

　　改革开放以来，随着户籍制度的松动，农民开始进城务工经商。尤其是1980年代末以来，农民流动的规模日益扩大，形成了中国现代化进程中蔚为大观的“民工潮”现象。1990年代后期，农民外出的一个重要原因就是农业税费负担重、种田成本高、比较收益低。外出时，少数农民将其承包的土地交给家属亲戚或者其他人代为耕种，多数农民则没有和村组集体商量就丢下农田不管外出了。因此，各地农村出现了大面积撂荒田。在笔者调查的湖北省J县，2004年全县共有25万农民外出打工，农民外出打工直接导致了该县大量土地的抛荒，最多时达到50万亩，相当于全县耕地面积的1／3。土地抛荒既违反了国家土地管理法规，也使农村税费没有着落。因此，J县的一些村就统一将弃田集并后重新发包，有的是农户之间协调转包。在这一背景下，涌现出了一批种田大户，他们承包这些抛荒地，从事种植业或者水产养殖业。土地的规模经营不仅富了这些大户，也促进了农业科技和农业机械化的推广，推动了农田水利建设，提高了农业综合生产能力；对村集体来说，大户交的承包费，补充了集体经济，化解了村级债务，促进了社区公益事业的发展。可以说这是一个多赢的结局。但是在2004年，这种局面发生了变化。在湖北省J县，从2004年冬天开始到2005年春天，全县土地矛盾叠出，仅汴河镇就发生100多起土地纠纷，平均每村3—5起，为争田相互打骂、写信告状、群体上访的事件呈直线上升趋势。仅该县依法完善农村土地二轮延包工作领导小组办公室自2004年11月下旬组建至2005年“五一”放假期间，接待有文字记录的土地承包上访件(来访为主，包括来信来电话)就有60件。

　　围绕土地承包权发生土地纠纷的大量增多说明土地的价值上升了，而土地价值的上升则反映了我国农村经济发展的宏观环境发生了历史性的变化。尤其是农村税费改革和粮种补贴、种粮直补等惠农政策相继得到落实，增加了农民种地的收益。农民觉得种田划算了，而且认为国家对农业的扶持力度会越来越大，因此对土地的态度发生了根本性的变化，由以前的“弃田”转变为现在的“抢田”，从而发生纠纷。

　　在这些土地纠纷中，有许多是与农民工有关的。以前他们弃田外出，把土地转包别人，甚至干脆任其抛荒。现在土地值钱了，他们又回来要土地，从而与村集体和其他村民发生矛盾。而土地纠纷的实质是土地权益冲突。这些外出务工的农民之所以要回来主张和维护自己的土地权益，是因为现在土地升值，土地由前几年的“枷锁”变成了“财富”，而之所以会发生权益冲突，则是因为他们的土地权益受到了侵害：一是村集体收回和调整外出农民的承包地。农民虽然外出打工，但是他们仍然是集体经济组织的成员，是土地的承包人，依法享有各种土地权益。但是，村集体为了避免农田荒芜和税费没着落或者为了偿还村级欠债，往往将土地收回，低价收取承包费，给在村的农民耕种或者转包给外地的企业或个人。外出农民回来要地时，有的村集体就以他们长期拖欠公粮税费或者弃田违法为由不给他们分地。《土地管理法》第三十七条虽然规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但是并没有规定弃耕抛荒的农民回乡后不能再向集体要求土地承包权。二是村集体未经村民同意自行将土地转包。为了防止借土地流转之名侵占农民土地权益，《农村土地承包法》明确规定：“土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”但是，一些村集体在将抛荒地转包时，基本没有告知承包人，更没有和承包人协商。例如，2003年8月31日，在没有经过村民和村民代表同意的情况下，J县某村村委会与其所在镇政府签订租赁合同，以每年80元／亩的价格把1000亩荒地承包给镇政府，承包期为20年。转包的收益，村集体也没有给承包人。

　　2.外嫁女的土地权益

　　“外嫁女”，也称“农嫁女”，一般是指农业户口的女性与城镇男子或外村男子结婚后，户口仍在本村的妇女，“外嫁女”包括“农嫁居”(嫁给非农业户口的男性)和“农嫁农”(嫁给农业户口的男性)。广义的“外嫁女”土地权益问题还包括“外嫁女”的子女的土地权益。

　　我国实行男女平等的政策。国家规定妇女享有和男子一样的政治、经济和社会权利。妇女的土地权利是由国家法律所规定的一种财产权利。但是当前各地农村“外嫁女”的土地权益受侵害的情况比较普遍，主要体现在以下几个方面。

　　一是土地承包权问题。主要有以下几类情况：一是第一轮土地承包时已出嫁的“农嫁居”妇女，当时就没有落实土地承包权；二是第一轮土地承包或第二轮土地承包时落实了承包权，但之后出嫁的“农嫁居”妇女，承包地被村里收回；三是第一轮土地承包或第二轮土地承包时落实了承包权，但之后“农嫁农”的妇女，娘家村收回了土地，而嫁入的村没有落实土地承包权。

　　二是土地征用补偿费分配权问题。随着工业化、城市化的不断推进，农村的土地大量被征收，村集体也因此获得了大量征地补偿款，因此，部分“外嫁女”的土地承包权问题逐步转向土地补偿金分配和今后生活的保障问题。由土地承包权派生出来的土地补偿费分配权问题同样非常突出，土地征用补偿费分配权问题也有几类情况：一是已被收回承包地的“外嫁女”，不享受村民同等待遇，分不到土地征用补偿费。二是“外嫁女”在本村有承包地，但在分配土地补偿费时，不能享受村民的同等待遇，有的村是部分享受村民待遇。

　　三是集体经济收益分配权问题。同样，由于“外嫁女”所谓的特殊身份，因此，年终集体经济收益分配时，不能享受村民的同等待遇；有些村经济合作社改制为股份制经济合作社，集体经济以“人口股”、“农龄股”量化到人，但没有量化到“外嫁女”。有的村是以出嫁时间为限，分给“外嫁女”少量的“农龄股”。例如在笔者调查的浙江省J市L村，无子多女的农户只被配置一个上门女婿的福利指标；而多子农户的在这方面则不受限制。同时，户口回迁的“外嫁女”，只能享受0.6个单位的社区成员的福利待遇。

　　四是宅基地使用权问题。“农嫁居”妇女出嫁前的宅基地与父母兄弟审批在一起，出嫁后户口未迁并长期居住在本村(子女的户口也在本村)，但“农嫁居”妇女不能像男性村民一样单独立户拥有宅基地使用权。有些村土地征用后建造农民公寓，“农嫁居”妇女及其子女也分不到房子。

3.户口迁移到城镇的农民土地权益

　　随着经济发展和户籍制度改革的深入，越来越多的农民离开乡村进入城镇工作和生活，并将户口迁入城镇转为非农业户口。对此，《农村土地承包法》做了如下相关的规定：“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”。“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”

　　法律对于迁入小城镇和设区的市的农民的承包地做了不同的规定是符合当前实际的。考虑到迁入小城镇的农民尚缺乏稳定的非农业收入和完善的社会保障等因素，允许他们根据自己的意愿保留他们的承包地，村集体不能强制收回。但是在实践中，他们的土地往往在其迁出农村后，就被集体收回或者在土地二轮延包时不分给土地。例如，J县有一对老年夫妻住在县城里，多年没有回村，儿子媳妇都在县里参加工作。他们的儿子仔细研究了土地延包政策，认为他们的户口没有迁入设区的市，只是迁到了小城镇，因此应该有承包土地的权利。而这对老夫妻回去找村干部要田种，村干部认为，你人都不在村里面住了，分了田你也不会种，我为什么还要分田给你呢?

　　4.在校大中专学生的土地承包权益

　　近几年来，从农村考上大中专院校的学生希望保留自己的承包地以及相应的权利，但是村集体往往将土地收回并取消其享受社区福利和土地征用款分配的资格。村集体的这些做法有其历史合理性。因为在计划经济时期，特别是改革开放之前，农村的学生考上大中专院校，在村里人看来是捧上了“金饭碗”。因为，一方面学生毕业之后由国家安排工作，因此上学就意味着同时获得了就业机会；另一方面考取大中专院校后，农村的学生将户口随之迁入学校所在的城市，并转为非农业户口。城市户口的“含金量”比较高，市民享有国家提供的医疗、教育、养老等社会福利。而对这些学生来说，他们千方百计通过考学跳出了“农门”，自然不会再去要求承包土地。但是，随着就业和户籍制度改革的深入发展，从1990年代以来国家不再负责大中专毕业生的就业分配，城市户口的含金量也不断下降。同时，由于工业化、城市化的推进和农村集体经济的发展，一些村庄的集体经济比较发达，能够为村民提供比较好的社区福利，也有些村庄在土地征用中获取了巨额的补偿费用，村民可以从中分得一部分收益。因此，许多从农村考出去的大中专学生希望保留他们的土地权益。

　　应当说，这些学生的要求也有其合理性。但是，各地在处理这个问题时差异比较大，有的村集体坚持以前的做法，不保留或分配其承包地及衍生的其他权益，如下文的例1和例2；有的村集体则保留或分配其承包地及衍生的其他权益，如例3。

　　例1.2004年4月，山东省莱芜市莱城区高庄街道两个邻近村庄的部分土地被征用，补偿款已下发到村委会，村里召开村民大会，通过表决制定了土地补偿分配方案。但村民会议以本村在校大学生的户口已不在本村为由，没有将他们列入分配对象。

　　例2.J市C村在撤村建居的过程中，对在2004年10月31日前，因考取大中专院校而把户口迁出村庄的村民，只享受一次性的奖学金(不同年份的金额不等)，而被免去村庄成员的资格，不再享受村庄福利待遇。

　　例3.2004年12月17日通过的《Z市D镇T村股份合作经济联合社章程》第四章第十一条规定：原属本村农业户口的在校大中专学生，以及在1992年以来毕业后未被吸收为国家、集体在编干部或职工且户口仍在本村的大中专毕业生，可无条件全额享受配股权和分红权。

　　关于在校大中专学生或待业的大中专毕业生是否继续享有土地承包权及其衍生的相关权益，在《农村土地承包法》里没有明确规定，但是一些地方的《农村土地承包法》实施办法中做了规定。如山东省农村土地承包法实施办法规定，原户口在本村的高等院校、中等职业学校在校学生，依法享有农村土地承包经营权；山西省的实施办法规定，承包期内，承包方家庭成员减少、子女升学、服兵役、进城务工、在农村从事各种非农产业的，发包方不得收回其承包地。四川省的实施办法规定，原户口在本集体经济组织的高等院校、中等职业学校在校学生，依法享有农村土地承包经营权。安徽省的实施办法规定，统一组织家庭承包时，原户口在本村的高等院校、中等职业学校在校学生，依法享有农村土地承包经营权。

　　三、户籍制度改革背景下农村土地制度创新的发生建议

　　上述问题的存在，各有各的具体原因，但是从户籍制度与土地制度的关系来看，它们有着共同的一面，那就是以户籍制度为基础构建的农村土地制度已经越来越不能适应日益增多的人、户口和土地分离及转化的现实。虽然为了解决因此发生的土地纠纷和问题，国家和地方政府出台了许多相关法律和政策，但是墓本上处于“头痛医头，脚痛医脚”的状态，是一种补救式的解决办法，而没有能够通过制度创新从根本上消解这些现象。

　　在城乡人口不流动、城市化进程缓慢的情况下，广大农村的人、户籍和地籍基本是合一的，极少发生变动，以户籍作为农村集体经济组织成员资格的判断标准，并据此分配土地及其衍生权益是有其历史合理性的。但是，随着经济社会发展和户籍制度改革的深入，人、户籍和地籍之间分离和变动的情况会越来越复杂、越来越普遍，如何减少因此产生的纠纷，保护农民的土地权益，促进城市化和农村经济的发展，迫切需要对当前农村土地制度进行创新。

　　1.明确农村集体经济组织的“成员权”

　　减少权益纠纷的根本前提是明确权益的所有关系。在《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》中虽然规定了农村土地属于农民集体所有，集体经济组织成员享有土地承包权、转让权、收益权等权益，但是对农村集体经济组织成员的组成，即“谁是谁不是农村集体经济组织成员”、“成员资格的获得和丧失”等重要问题没有明确的规定。笔者认为这是当前户籍制度改革背景下农村土地纠纷产生的根本原因。正因为如此，在山东、安徽等省的《农村土地承包法》实施办法中对农村集体经济组织成员作了进一步的界定。但是如前所述，这种界定基本是以户口为标准，因此在户籍制度改革加快，人、户变动频繁的背景下，肯定会面临越来越多的挑战。在实践中，广东等地农村进行的股份制或股份合作制改制中以某一时间为界，来界定集体经济组织成员即股东资格的做法颇有借鉴意义。在这一时间之后，人和户籍关系发生的任何变动均与集体经济组织成员资格无关。如果已经是集体经济组织成员(股东)，无论他将户口迁出到哪里，他仍然是集体经济组织成员(股东)，当然他可以将股份转让。如果在改制时不是集体经济组织成员(股东)，即使以后将户口迁入村庄，也不是集体经济组织成员，除非以改制章程约定的方式获得股份。这种做法就将户口与集体经济组织成员(股东)资格剥离了，虽然在当前矛盾比较多，争议比较大，但是一旦改制就一劳永逸的解决了以后可能发生的类似纠纷。

　　2.建立“获得有成本，退出有补偿”的农村土地制度

　　历史地看，我国的农村土地制度是一种“获得无成本，退出无补偿”的制度。无论是土地改革时期农民获得的对土地的所有权，还是集体化后直到现在农民在土地所有权归集体的前提下获得的土地承包权，都是无偿获得的。又由于在相当长的时期内，城市的非农业户口相对农村的农业户口来说意味着巨大的收益，因此农民在将土地交还给集体时都没有按照土地的价值得到直接的或等值的补偿。在《农村土地承包法》里，虽然有“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应补偿”的规定，但这种补偿不是对土地价值的补偿，而是对土地因承包方投入而增值部分的补偿。对征用农村土地的补偿费用也显然不是按照市场价值给予的补偿。这样一种“获得无成本，退出无补偿”的土地制度一方面会使土地面临越来越多的人口压力，另一方面也成为农民向市民转化的障碍。在湖北省J县的调查中，许多外出务工经商的农民回来要地并不是要回乡自己耕种，而是要求自己的土地权益，因为他们自动放弃的话，并不能获得相应的补偿，“不要白不要”。但是这样一来，承包的小块土地在成为农民“保命田”的同时，也成为套住农民的枷锁，既不利于减轻人地矛盾，促进土地规模经营，也不利于他们顺利地向市民转化。

　　3.因势利导，引导、规范农村土地使用权依法、有序、合理、有偿流转

　　随着农村富余劳动力的转移和农村经济的发展，土地流转将越来越普遍。但由于流转缺乏统一规范的操作程序，往往引发新的矛盾。应制定统一规范的土地流转政策和措施，鼓励农民在自愿、有偿、依法的前提下，采取转包、转让、互换、租赁、反租倒包等形式进行土地使用权流转，并从程序、主体、内容、合同文本等方面予以规范，坚决制止和纠正违背农民意愿，强迫农民流转土地的做法，并防止出现因操作不规范而侵犯农民权益的现象发生。同时，要建立、健全土地承包合同和土地流转合同的立卷、归档制度，以备查用。同时应该积极探索“股田制”的做法，引导农民以土地入股形式，将承包权与经营权分离开，使外出务工经商的农民既可以获得打工收入，又可以获得承包权所带来的收益，同时也可以提高土地适度规模经营和集约经营。

　　4.遵循“土地换就业，土地换保障”的原则，改革农村土地征用制度

　　当前农村土地征用制度最大的问题就是农民失去土地后，不能保证当前的生活水平不降低，更不能保障今后的生活。一方面是因为土地补偿标准过低，另一方面是因为土地补偿费多数是给到村集体，不仅面临村干部的道德风险，也面临着市场风险。因此，土地征用应当遵循“土地换就业，土地换保障’的原则加以改革。首先是提高土地补偿标准，其次是提高土地补偿费用分配上直接用于失地农民个人的比重。土地补偿直接用于失地农民个人并不等于将现金直接交给农民，而是可以用于统一交纳社会保险费用和职业培训费用，在减轻失地农民后顾之忧的同时，增强其就业能力。