一．京郊失地农民安置政策存在的问题

北京市建设征地涉及到“农转工”，“农转工自谋职业”，“农转居”和“超转”等四类人员，市政府相应采取了招工安置，货币安置，留地安置和社会保障安置四种方式。从调查情况看，目前土地被征用后转为非农业户口的农转居人员的就业和社会保障问题较为突出。现行的“留地安置”政策（即在不影响整体规划的前提下，政府在征用范围内留出部分土地由农村集体经济组织或村委会使用，作为用地补偿，以解决农转居人员的社会保障和就业问题）带来的问题主要有二：

1．农转居劳动力隐性失业问题严重。具体表现在两个方面：一是目前无业或待工人员较多。据调查，丰台区LGQ乡待工人员4700多人，占全乡农村劳动力总数的19%。有一个村1200多农村劳动力，目前全部在家里呆着，仅靠村集体每月发给的465元生活。二是村集体或村办企业用工冗员颇多。以乡村绿化队、卫生队、治安队为例，截止到2004年4月底，朝阳区LGY乡已就业的4693人中，从事绿化的有1037人，从事卫生保洁的有427人，从事治安联防的有355人，三者合计1819人，占全部就业人员近四成。丰台区LGQ乡太平桥村就业人员1300人，其中仅卫生保洁人员就有300余人，占全部就业人员的23%。

2．农转居人员的保障待遇与城镇接轨问题亟待解决。目前，农转居人员的社会保障仍然沿用以前的保障形式，未纳入城镇管理体系。现行的保障方式大体上有两类：一类是“正式的”，如农村社会养老保险。另一类是“非正式的”，主要是集体福利，如由村集体给村民发“退休金”。

仅以正式的保障待遇为例，当前面临的问题主要有两个：一是覆盖面窄，保障水平低。据统计，丰台区目前参加农村社会养老保险的农民仅占36%。即便是在已参保的人中，有一部分只是象征性地缴费，到领取时每月只有几十元乃至几元。二是发展不平衡，标准不统一。农转居人员的社会保障水平和对象范围在区与区之间、乡镇与乡镇之间、村与村之间、企业与企业之间差异很大。如农村社会养老保险，就保障范围而言，多数村把参加集体生产劳动的劳动力作为投保对象，有的村则把18—59岁劳动年龄阶段的人作为投保对象，个别村只给干部投保；就保障标准而言，有的村按将来每月领取600元的较高标准投保，有的村则按每年几十元的低标准投保；就缴费的分担比例而言，有的村是个人拿大头，有的村是集体拿大头，有的村则是全部由集体包揽。

二．导致京郊失地农民问题的主要原因

1．建设征地过多过急。位于北京市三环路与四环路内外的第一道绿化隔离带，启动于2000年，2003年基本建成，绿化总面积102.3平方公里，涉及6个区，26个乡镇，91个行政村，339个自然村和3个农场，总人口88.5万。这项工程涉及的征地范围之大，人数之多，时间之短，前所未有，由此带来的就业压力也就可想而知。据统计，目前丰台区共有1.8万农村富余劳动力，其中10404人是因为绿化隔离带建设造成的。

2．乡村企业受到冲击。有资料显示，截止到2003年底，北京市第一道绿化隔离地区累计关闭、搬迁、拆除各类企业3238家，涉及职工9.1万人，其中本地职工4.9万人。仅2003年累计关闭、搬迁、拆除各类企业1066家，涉及当地职工1.8万人。大批乡村企业被迫关闭、搬迁和拆除，在就业方面造成的直接后果至少有二：一是大量已安置就业的农转居劳动力集中下岗待业。二是以往安置农转居劳动力的主渠道变窄甚至堵塞。

3．社会保障资金难以确保。就现行政策的安排，农转居人员社会保障资金来源有三：用地补偿金，绿色产业项目收益和商品房出售收入。从调查情况看，以上筹资手段并不符合实际：一是补偿标准过低。基层普遍反映，政府拨给用于绿化的每亩5000元苗木费远远不够；每年每亩120元的养护费用连浇水的费用都难以维持。二是绿色产业项目建设用地比例过低，限制过死，很难有经济效益。现实情况是，能获得审批的绿色产业项目趋于雷同，基本限于体育公园之类，经营前景十分黯淡。三是商品房出售收入因为各种风险因素大打折扣。丰台区LGQ乡反映，因为村里难以筹措建房资金，只能与房地产商合作，因此村集体能够得到的房屋仅有35%，连“农户上楼”的基本目标都很难实现，哪有房屋出售？同时，调查显示，城乡结合部市政设施投入欠账太多。一些楼房建成后，水电燃气都和市政工程接不上，最后成为无人问津的“鬼楼”。

三．解决京郊失地农民问题的对策建议

1．规范和引导出租房市场，使之成为失地农民一项可持续生计。针对失地农民就业，现行政策大多强调让失地农民到劳动力市场找工作。然而，男40岁、女35岁以上的失地农民，在年龄、体力、文化、技术等 “个人素质”方面，都不具备竞争优势。即便经过一定的培训，再给予各种优惠政策，实际上都难以根本改变这种现状。在劳动力绝对过剩的社会背景下，为“竞争”而竞争，可能并不是一个明智的政策选择，也许还有推托之嫌。

能不能设计一个因势利导的社会政策，使失地农民重新获得“可持续生计”呢？其实，房屋出租就是一个较好的政策选项。理由有三：其一，自20世纪后期以来，向外来流动人口出租房屋已经成为京郊农民获取收入的重要手段，在京郊被褒贬为“瓦片经济”。调查资料显示，朝阳区5万余农户中，出租房屋数量高达21万多间，平均每户在4间以上。丰台区永定河以东乡镇，90%的农户有房屋出租。在此次调查的乡镇中，农民从出租房屋获得的年收入户均2—3万元，最少的也有1万多元。其二，北京市的发展得益于大规模的人口流动，而流动人口来京总是需要有落脚之地，所以租房市场在可预见的时间内会长期存在。适应上述市场需要，在政策上因势利导，出租房屋就可成为城郊农民一笔稳定的收入。其三，类似政策在国内国外其实都被普遍使用。欧洲各国城市中大多有私人房屋出租，政府对出租房的必要设施有统一规定，房主们还有行业协会，以求行业自律。在香港，对“原住民”有给予宅基地的特别政策，出租房屋也是他们的主要收入之一。在国内，杭州市的相关政策就规定，特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。

现在有一个认识上的误区，政府常常把“出租屋”列为“消灭”的对象。实际上，问题不在于出租屋本身，而在于政府管理的力度。现实情况是，只要有流动人口存在，租房的需要就会存在，出租屋是不可能被“治理”掉的。所以，我们不要人为地去破坏这个很有潜力的市场，应该用积极的态度去引导它，加大管理的力度，这完全可以成为政府手中解决失地农民问题的一个明智的政策选择。

依此类推，政府不要把解决问题的思路只局限在“就业”上，以“可持续生计”的概念来考虑问题可能天地更宽阔。

2．建立专门的社会保障基金，统筹解决失地农民的保障问题。常说土地是农民最后的保障，政府在征地时，也应从“最后保障”的角度审慎处理这个问题，要留足资金，对失地农民的养老、医疗和失业问题应该有个说得过去的政策安排。

目前，农民得到的征地补偿太少。尤其是绿化隔离地区建设，京郊农民只能得到“政策”和很少的现金补偿。建议北京市政府从土地差价中按一定的比例提取一笔特别的基金，用于解决所有失地农民的社会保障问题。不仅要考虑现在和以后被征用土地的农民的问题，对以前被征用土地的农民也要有相应的对策，因为他们距离老龄阶段更近或已经进入老龄阶段，因此需求也更迫切。

为失地农民而设立的各项社会保险制度，不要直接与现行城镇的类似制度衔接。因为现行城镇的类似制度有很大的缺陷，譬如保障标准超过各方（政府、企业、个人）的负担能力，企业和个人参保积极性都受到影响。应推广浙江省的经验，遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”为准。