公共安全问题，既对社会稳定和经济发展构成重大威胁，也对政府公共安全管理构成挑战，政府如何面对公共安全问题的新趋势和特点，对自身角色进行重新审视具有重大的意义。

一、公共安全问题一些新的趋势和特点

公共安全问题几乎存在于任何时期的任何地方，战争威胁、能源危机、自然灾害、公共卫生事件、重大安全事故等等层出不穷，而且愈演愈烈，湖南衡阳的那场大火在人们的心中还没有熄灭，吉林的火灾接踵而至；SARS危机刚过，禽流感悄然登场，无数的生命随着这一轮接一轮的事件离我们而去。但是这一切仅仅代表了过去，随着科学技术和生产力的不断发展，公共安全问题开始出现一些新的趋势和特点：

（一）   公共安全问题呈现多样性的趋势

随着商品生产的多样化和改革开放的不断深入，我们所面临的公共安全问题已经告别了那个只用担心战争爆发的年代，虽然我们的公共安全依然离不开天灾人祸那个永恒的话题， 但是现在无论是天灾还是人祸都有了很大程度的变化，以前没有的，现在有了；以前轻微的，现在严重了。近几年来我国水灾、干旱等自然灾害频发，人为引致的火灾、海难等重大安全事故不断发生，吉林白山矿井事故、四川南充火车刮伤事故、陕西横山爆炸案、上海龙门吊倒塌事故件件触目惊心、伤亡惨重。随着科技的发展和社会公开化的推进，个体及极端组织对社会造成的危害明显加大，如江西萍乡和石家庄的爆炸案、邪教“法轮功”等等，同样，现在的公共卫生事件也成了公共安全问题的一大隐患，近几年,全球每年因传染病致死的人数约为300万。全球每小时约有1500人      

 死于传染病且大多数发生在贫困的发展中国家。

（二）   公共安全事故的经济损失不断扩大

公共安全事故不但威胁人们的生命财产安全，同样也会影响整个国民经济的正常运转。1997年,中国香港发生禽流感事件,致使多人死亡,不得不销毁140万只鸡,仅赔偿鸡农鸡贩的损失即达1 4亿港元。英国花费了约625亿美元用于消除“疯牛病”造成的混乱,大约400万头牛被屠宰,英国牛肉制品的出口下降了99%。据美国政府和专家估计，“9·11”事件的直接经济损失达900多亿美元，由此造成的间接损失则一下子难以估计。恐怖事件发生后，全球股市激烈动荡，经济损失巨大。一周内，纽约道琼斯工业指数下跌14.3%，为1929年经济大萧条以来的最大跌幅，市值损失1.38万亿美元，欧洲股票价格平均下降6%，全球其他主要股票市场也有不同程度的下跌。

（三）公共安全事故开始朝农村转移

人们讨论公共安全问题，过多的把原因归结于体制问题，而现在有一种明显的趋势，从世界范围来看，如果GDP较高，产业结构以第三产业为主，事故发生的可能性会降低很多，而人均GDP在三四千美元以下时，发展越快，事故越多，一方面，经济发展主要以制造业为主，能源和原料需求多，大工业生产容易出现事故。另一方面，发达国家有安全隐患的工厂企业向欠发达国家的地区转移。这一现象同样出现在国内，有些不发达的地区为了吸引国内和国外投资，往往以降低各方面门槛为代价，这其中就包括安全生产和安全防护。“12.23”特大井喷事故就发生在重庆的开县，杭州的氢氟酸泄露事故同样发生在杭州郊区。

二、政府在解决公共安全问题所面临的困难

我国的改革已经进入社会结构的全面分化时期，社会制度系统都存在一定程度上的制度变迁。在这样的变革过程中，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，这为政府解决公共安全问题增添了很多的困难。

（一）   政府的公共安全立法执法存在不足

目前我国政府的公共安全立法已有良好的起步，在西方一些国家的紧急状态法的影响下，我国的这类法规正在加紧研究和制定，但是由于立法所涉及的领域繁多和分散，使的紧急状态法律制度不统一。我们国家已经制定了许多紧急状态法律诸如戒严法、防洪法、防震减灾法等等，但每一个单行的法律只能适用于一种紧急状态，还没有在宪法中规定统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的紧急状态法。另外一个问题就是立法中的违法量刑标准不清晰，弹性过大，例如传染病防治法第39条规定，从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员和政府有关主管人员玩忽职守、造成传染病传播或者流行的，给予行政处分；情节严重，构成犯罪的依照刑法有关规定追究刑事责任。按照这些规定，我们不能认定如何才算情节严重，因此这一条款也就成了“橡皮筋”想伸多长伸多长，宽的无边。

另外，政府在执法方面也存在着明显的不足，1989年2月21日，第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议就通过了《中华人民共和国传染病防治法》，将传染病的防治纳入法律化管理的轨道，确定了传染病的预防、疫情报告与公布、控制和监督四项法律制度。但是当SARS刚在中国爆发的时候，各地方政府并没有严格按照传染病防治法的要求公布疫情，以致疫情的迅速蔓延。

（二）   政府安全监管部门存在缺陷

我国政府现有的公共安全监管体系主要依赖于各级政府的现有行政设置，存在着缺乏专门机构和完善的体系、激励机制和惩罚机制错位、绩效考验体系不健全等等弊端。各级政府遇到问题尽量“捂盖子”、“报喜不报忧，多报喜少报忧”。另一方面，各地政府的横向监管机制之间缺乏良好的沟通，比如，各地政府的警察部门、消防部门、医院和快速反应部队在出问题之前几乎没有机会进行沟通和磨合，以致问题出现之时手忙脚乱，根本不能进行较好的配合，使得解决问题的成本增大很多，而结果却很难达到预期。

（三）   政府同外界的关系不协调

政府同外界关系不协调主要表现为政府同企业、政府同公众、政府同媒体的关系不协调，就政府同企业的关系而言，一方面，一些大型企业的行政级别依然存在，他们基本上脱离地方政府监管，这样就使得地方政府对这些企业的安全状况全无了解，一旦出现问题需要双方合作解决，一切就得从零开始。另一方面，政府同企业存在利益上的一致性，有些时候政府会对企业的一些细微但存在安全隐患的地方视而不见，往往就是这些细微之处最后导致事故的发生。

政府同公众的关系不协调主要表现为政府对公众的安全教育缺乏，1984年5月21日南黄海6.2级地震，陆地破坏很轻，没有造成直接人员伤亡。但震时群众纷纷逃往户外,南通、盐城、扬州、无锡、南京等大中城市发生500余人跳楼避震事件，少数人在争先恐后的逃跑中造成不同程度的挤伤、碰伤、跌伤、扭伤、踩伤，有些人跳楼受伤致残。在震后的10多天时间内，因一些偶然因素还出现夺窗跳楼等现象。这次地震间接因素受伤者达263人，有8人死于因地震引起的惊恐、慌乱、紧张之中。在震后的一段时间内，出现地震谣传现象，给社会稳定带来了一定的影响。这些都是因为公众对地震期间如何自我保护缺乏相应知识。虽然不少地方政府也经常举办过一些教育活动，但总给人一种“事后诸葛亮”的感觉，出现了SARS就讲如何预防，出现了火灾就搞消防逃生演习，所起到的作用微乎其微。

最后，媒体作为一种重要的社会力量，在政府公共安全管理中发挥着不可替代的作用，然而中国在这样一个公众知情权得不到充分保障的特殊时期里，政府同媒体的关系总是忽远忽近，非常不协调。有的地方千方百计阻挠记者进行监督，甚至规定没有本系统发的记者证，就不接受记者采访；还有的地方下发红头文件，规定凡采访副科级以上领导，必须征求当地有关部门意见。各种形形色色的措施，使“自觉接受舆论监督”的承诺变为空谈，舆论正确引导公众也没办法实现。

三、加强政府的公共安全风险管理

古人云,“凡事预则立,不预则废。”这里说的就是风险意识,要对“凡事”进行风险管理。公共安全作为公共产品，同其它的公共产品一样存在着风险管理，如何使公共安全风险管理规范化、程序化是政府解决公共安全问题的根本途径。

风险管理有三个阶段。第一个阶段是风险评估，首先认定现阶段或未来某个时期，在社会、企业或公众中会有什么样潜在的风险，风险有多大，它们的类型是什么，如果发生会有什么样的后果。这一阶段政府的工作主要有两点：（1）成立专门的风险评估委员会。奥斯本认为，“在最近20-年中，有预见的政治程序变得越来越普通。在一个政治环境中最简单的方法是未来委员会”，这种专门的风险评估委员会有较多的优点：①决策班子的稳定性；②决策的科学性；③责权的明确性。（2）集思广益，调动公众参与风险管理的积极性。无论是哪类风险，可以说最直接的受害者应该是公众，他们天然拥有规避风险的动力，但是由于他们处于离散状态，不具备规避风险的能力，政府应该鼓励和引导公众参与到某些项目的风险评估，一方面，公众可以通过评估认识到自身某些不正确的做法，积极改正，另一方面，政府可以借助公众的压力解决一些问题，比如，要求一些脱离地方政府监管、行政级别较高但是存在安全隐患的工厂进行一些安全设施的整改。

第二阶段是风险控制。风险控制就是监视识别出的风险,制定和执行风险防范措施。风险控制的方法一般有：风险回避，损失控制，风险分散和风险转移。就这一阶段而言，政府的工作主要从以下几个方面入手：

（1）立法。在现有法律的基础上尽可能结合对未来的预期对一些法律程序，法律条款作出调整。

（2）建立常设性公共安全管理部门。虽然我国目前也有这类机构，但没有形成权责明晰的反应机制，究其原因关键在于政府没有对公共安全问题进行分类以便“对症下药”，一般来说，公共安全问题发生的原因主要有三种，一是自然产生的，如地震；二是人为引起的，如邪教法轮功；三是人为导致的自然危机，如人类大量地捕食野生动物所引发的SARS危机；大量排放二氧化碳导致气候变暖而形成的洪水，这一类可能占有的比例最大，而且是最难预测和控制的，同时这也是政府的薄弱环节，每次这类灾害发生后，就成立临时工作小组应付危机，危机一完就人走茶凉，不仅丢了处理危机积累的经验，也丢了危机处理中结成的合作伙伴。所以，建立类似于美国FEMA（联邦突发事件管理局）的常设性公共安全管理协调机构势在必行。

（3）进行预见治理。政府风险评估的目的除了对未来发生的公共安全问题进行预警之外，还为政府制定应急预案并定期进行演练提供参考。这种有针对性的实战演练不仅可以提高政府解决公共安全问题的综合素质，同时也是协调政府同公众关系的最佳机会。另一方面，政府应加强战略规划、长期预算和设立意外事故基金，可以积极鼓励民间资本的介入。

最后一个阶段是应急和救援。救援包括公共安全问题中的救援和问题发生后的安抚，这一阶段政府工作的关键在于对前期的成果进行合理运用。只有这些都处理好了，公共安全才能得到保证。

参考文献

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