义务教育收费“贵”“乱”分析——基于18省区的调查

北京师范大学教育学院“家庭教育支出调查课题组”

近年来，由教改、医改和房改引发的“上学贵、看病难、房价高”成为三大民生问题。其中，民生的民声——社会舆论——对涉及每家每户且屡治不愈的“上学贵”的反映尤为强烈。
　　社会公众对于“上学贵”——教育乱收费——的批评是推动教育收费治理工作进展的一个重要力量。然而，随着教育收费治理工作的深入，社会舆论作为启动有序改革的价值日渐式微，下一步需要建立在理性基础上，分析教育收费治理的目标是什么？今后，义务教育阶段教育收费政策要向哪个方向努力？实际上，舆论和学术界有责任启迪民智和官智，真正让民众知晓教育收费“贵”到什么程度，“乱”又乱在哪里。只有充分知晓了这些信息，才能在启动教育收费治理后，明确政策的要点和工作的方向。既不一味讨好舆论，疲于应付舆论的监督作用，局限于在监督下维持收费秩序；也不会置“民声”于不顾，姑息学校以实际困难为由，阻止教育收费改革的进行。正是基于此，北京师范大学教育学院对2006年7-12月间的家庭教育支出采用家长报告的形式，进行了涉及18个省区1.8万个样本的调查，试图回答教育收费“乱”、“贵”的同时，使用阶层差异作为分析背景，以期对政策制定和社会理性培育产生积极意义。

教育收费是否“乱”？

仔细分析一下，社会批评教育“乱”收费，主要有两个含义：一是相同的教育机构收费差异巨大，让人感觉缺乏标准；二是收费项目多，让人感觉学校总是在收钱。为了具体分析收费项目和收费主体，确定教育收费的政策意义，此次调查将家庭教育支出划分为两类四个项目：第一类是付给学校的教育支出，包括补偿学校教学活动的费用、付给学校用来购买学习必需品和服务的费用；第二类是支付给学校之外的个人或机构的教育支出，包括选择非强制性学习用品的费用、私人辅导支出。这些物品和服务的性质不同，也具有不同的政策和社会意义。  
  1.学校收费的“乱”与“不乱”
学生付给学校的教育支出有两类：学校直接使用的和学校作为中介收取的费用。对此进行分类是非常重要的，有助于家长和社会舆论准确理解收费信息的意义，而不是笼统地说学校收费是多还是少。  
——学校收取并使用的主要费用及其阶层差异  
学校收取的费用中首先是学校教学活动直接发生的费用，主要包括学杂费、学校活动费、考试费、班费、计算机培训费、军训费、工作日辅导费、假期辅导费等。按照社会阶层对家庭进行分组，则学杂费、学校自定的学费和假期辅导费是居前三位的支出项目。其中，农业劳动者支出水平最低。学杂费基本处于50-60元/学期的水平，学校自定的学费基本上为10元/学期，假期辅导费也在10元/学期的水平。城乡无业、失业和半失业者、产业工人阶层的支出水平基本上都是农业劳动者的2-3倍，在另一端，企业主、经理人员的支出水平最高，在三项主要的支出项目中，他们的支出水平基本上是农业劳动者的3-4倍，小于总体的家庭教育支出差异（如表1所示）。  

表1  学校收取并使用的三项主要支出项目的阶层分布（单位：元）

在义务教育阶段，学校教学活动收取的费用，如杂费、学校自定学费、假期辅导费、考试费、上机费等，收费水平不高，总体差异不大，但是琐碎，难以管理。而且，考试、上机等都是教学活动的必要组成部分，对此向家长收取费用，无论从预算理念还是支出管理上，都不符合我国公共财政改革提出的集中支付、部门预算、政府采购、收支两条线的原则。从收费项目多且杂的意义上说，教育收费的确存在“乱”的现象。因此，交给学校的费用所占比例虽然较小，但它却是教育财政政策关注的要点，也考验着我国的教育财政管理水平。它向政策制定者提出了一个非常重要的政策努力方向，即预算是否能够体现教学改革的要求，将上机、考试等费用纳入经常性支出预算中，提高经常性经费水平，从机制上消除了学校收费的动机和要求，改变依赖政府三令五申管制学校收费的现状，而且，能够真正落实部门预算的要求，按照预算管理学校教学支出行为。只有实现了科学预算和预算管理，学校的收费秩序才能彻底建立起来。  
　　调查还发现，直接交给学校且由学校使用的费用很少，仅占家庭教育支出的2%-5%，而且分布集中，差别很小。各个阶层内部的差异也非常小，基本上可以判断学杂费等直接由学校使用的收费标准管制严格，不允许自由确定收费水平，基本不存在乱收费现象。也说明了这些年来，政府对学校收费的管制取得了较好的效果。  
　　——付给学校的学习物品和服务的支出  
　　同样是支付给学校的费用，但是，付给学校教学活动的费用和付给学校用于购买学习用品和服务的支出有截然不同的性质。前者是教育活动、课程教学的组成部分，是学校在提供教学活动时应该同时给付的。而购买学习用品和服务支出，虽然也是和学习行为有关，但它主要是通过向学校或其他机构购买，购买后，他们就已经获得了这些用品和服务的所有权。学习用品费（包括书本费）、住校生活费、餐费位列此类费用支出的前三位。  

表2 学校收取的用于购买物品和服务的三项主要支出的阶层分布（单位：元）

从表2可以看出，除择校费用外，付给学校用于购买学习用品和服务的收费标准差也很小，尤其是农业劳动者阶层，其收费分布的标准差最小，反映了农村学校学习用品和服务收费的标准性要好于城市学校。此类收费标准性也非常强，基本不存在“乱”收费现象。“择校”主要发生于企业主阶层，择校平均值高，且标准差最大。相反，择校在农业劳动者阶层中，是比较少见的现象。和学杂费等学校直接使用的费用一样，学校在提供教育教学服务时，作为中介代收的费用很多，如水、电、餐饮、书本等，代收费用增加了学校收费的项目和数量，往往给人学校总在乱收费的错觉。  
　　多年来，政府一直努力治理学校乱收费。事实上，学校收取并使用的费用仅占家庭教育支出的2%-5%，交给学校用于购买学习用品和服务的费用，约占家庭教育支出的15%-20%，分布都比较平均。学校收费有标准，统一性强，表明学校收费治理取得了初步效果。但是，收费栏目散、代收和直接使用收费项目分类不清，难免给人留下收费“乱”的印象。  
  2.学校外个人和机构教育收费的“乱”与“不乱”
子女受教育给家庭带来的巨大经济压力，除学校收费的影响外，还有学校之外的教育支出带来的经济压力。电脑、学习机、课外书反映了学习内容拓展带给不同阶层家庭的压力差异，课外辅导费则是学生竞争压力在学校外的延伸。

——选择性学习用品费  
虽然都是学习用品，但是，交给学校的学习用品支出和校外自己购买的学习用品支出，其经济学和政策意义是不同的。前者需要评估其必要性，是学校收费治理的重要内容，而后者是消费偏好的良好显示指标，它不仅能说明不同家庭的消费行为，也能和辅导班支出合并分析，发现不同家庭的教育行为的差异。无论在城市还是在农村，选择性的学习用品都是占第一位的校外支出项目，占整个家庭教育支出的36%。本研究所调查的学习用品包括：课外读物、传统学习用品、电子学习工具、电脑、上网费等。其中，购买电脑和各类电子学习工具构成此类支出的主要部分(见表3)。此外，调查中发现课外辅导班的费用面临越来越严重的教育竞争，课外辅导是有支付能力的家庭普遍的选择。家庭的支付能力不同，使得此类消费的阶层差异巨大。农业劳动者在辅导班上的支出最少，半年有74.6元，国家和社会管理者群体在辅导班上的支出最多，为1172.4元，两者之间相差15.7倍（见表4）。  

表3  城乡家庭对校外选择性学习用品的消费类别差异（单位：元）


表4  交给学校之外个人和机构的学习用品费和课外辅导费（单位：元）

在学校之外，还有大量的机构和个人为家庭提供教育用品和教育服务。这些学习用品和服务服从市场逻辑，是选择性购买。不同阶层的家庭由于收入约束不同，选择的差异性很大，这是非常自然的，也是社会结构特征在教育领域的反映。一般来说，选择性教育用品和服务支出标准差大，是由于家庭选择的结果，并不是收费标准差异导致，因此，学校外家庭教育支出的标准差值，并不必然说明学校外的教育收费“乱”，缺乏收费标准。然而，和商品市场不同，教育用品和教育服务，尤其是教育服务的信息嵌入性特征明显，一般家庭在消费之前很难弄清楚价格差别极大的商品和服务究竟会带来怎样的效用差别，因此，选择性教育用品和服务的信息特征，是带来“上学贵、收费乱”民声的主要原因。  
　　学校之外的机构和个人提供教育用品和服务时，收费“乱”是市场结构造成的，和教育收费治理似乎没有太大的关系，但实际上，它提出了另外一个话题，即如何管制市场，尽可能保证信息披露？脱离行政管理收费途径，进行市场管制，恰恰是各级政府适应市场经济，需要不断学习和适应的方式。

教育收费是否“贵”？

仔细分析一下“贵”的含义，可以发现“贵”与“不贵”并没有统一的判断标准，而是取决于收入和偏好。对一些人来说“贵”的物品，对另外一些人可能并不“贵”。因此，本文并不在笼统的框架下讨论“贵”与“不贵”，不笼统辩论是否“贵”，而是将“贵”当作一个相对概念，和不同家庭的收入相比，回答对谁来说“贵”，“贵”在哪里。这样的分析有助于为决策提供更加有针对性的信息基础。  
  1.学校收费的“贵”与“不贵”
——学校收取并使用的收费  
学校收取的学杂费和考试费、上机费等，是非选择性收费，差别仅体现为校际差别，在学校内部并不按照家庭收入进行差异化收费。因此，当农村家庭为小学阶段的子女交纳60元/学期，为初中学生交纳120元/学期的学杂费，而城市家庭分别交纳120元/学期和240-300元/学期的学杂费时，可以认为，相对于城乡家庭的收入，学杂费对农村家庭更“贵”。  
　　同样的道理，调查结果显示，农业劳动者家庭平均交纳57元/学期的学杂费，城市产业工人家庭平均交纳107元/学期，企业主阶层平均交纳126元/学期学杂费时，显然，学杂费对于农业劳动者和产业工人来说，更“贵”一些。由于缺乏不同阶层的人均收入数据，表5仅分城乡分析了学杂费相对于收入，究竟对哪些家庭来说“贵”，力图揭示“贵”的含义。  
　　——向学校支付购买物品和服务的费用  
　　交给学校用于购买物品和服务的费用，虽然购买的书本和享受的冷暖气、住宿服务归个人所享用，学校只起到了组织和中介的作用，但由于这些支出同样带有非选择性，是完成教育教学活动所必需的，且覆盖范围广，影响大，因此，仍然是治理学校乱收费的重点。  
　　学校收取的学习用品和服务费用相对于学杂费等项目差别略大，但此类支出和学杂费的性质相同，仍然属于非选择性支出，分布非常平均。学校对这些学习用品和服务收取的费用，可能对低收入家庭来说较“贵”，但对高收入家庭也许根本算不了什么。仍然分城乡考察学习用品、住校生活费等收费对于家庭的负担程度，可以发现，初中的住校生活费对于农村家庭来说，显然“贵”了。  

表5 分城乡的学杂费占人均年收入的百分比（％）

表6：分城乡的学校收取的学习用品和住校生活费占人均年收入的百分比（％）

注 ①．人均纯收入的计算口径是按照全国城镇居民年人均可支配收入11759元，农村居民人均纯收入3587元计算。
 资料来源：国家统计局，2006年度统计公报

将表5和表6中的数据合并分析，可以进一步发现，虽然学校收费不“乱”，但是，对农村家庭来说，初中教育非常“贵”。学杂费和学校收取的学习用品费加起来已经高达农村年人均纯收入的近15%。再需要住校的话，则占农村年人均纯收入的近20%。  
　　揭示学校收费对不同家庭的负担程度差异，并不意味着政策应该要求学校对学生要按照其家庭收入差别化收费。差别化教育收费既缺乏合理性，又实施成本过高，根本不具备可能性。和家庭收入相比，学校收费，尤其是农村初中教育收费对农村家庭显然太“贵”的信息，说明了治理学校乱收费的政策，不能仅以“乱”与“不乱”作为政策目标。和统一、标准化的收费政策相匹配的，还应该有对感到“贵”的群体进行补贴的途径，去弥补低收入群体的教育代价。收费治理是和“乱”收费相联系的政策和规制手段的统称，而教育补贴，则是对教育收费对某些群体来说太“贵”的补偿措施。由于此类支出对于保证义务教育入学率，降低弱势群体子女的教育压力有显著作用，因此，对此类支出给予财政补贴，是非常有效的财政投资选择。本次调查研究结果给财政补贴栏目决策提供了证据基础，即补贴书本费和住宿费用将是对农民家庭有效的教育补贴方式。  
　　同样是交给学校的费用，其政策含义是不同的。学杂费等交由学校使用的费用，实际上对教育部门预算，以及预算管理提出了制度建设的要求。从根本上治理学校运行必需的费用，还需要财政支出管理制度作为基本的制度基础。交给学校用来购买书本等物品和服务的费用，属于教育领域中财政补贴管理的范畴。目前，我国在建设公共财政制度的过程中，正在积极探索锚定人群，提高扶贫等财政资金注入效率的方法。实际上，对教育来说，提高财政投入效率的方法除了确定需要投入的人群外，如确定贫困生群体，确定需要补贴的合理项目也会提高财政投入效率。  
  2.学校外个人和机构教育收费的“贵”与“不贵”
和学校收取的费用不同，学校外个人和机构向家庭提供的物品和服务，如电脑、课外书、课外辅导等是选择性的教育支出项目，按照传统的经济学理论，只要家庭选择了，就应该视为符合其效用目标，不存在“贵”与“不贵”的问题。实际上，人们的选择是在既定的社会环境下的选择，既存在家长由于普遍存在对子女的利他行为特征，而出现超越自己承受能力的选择；也存在家长存在强烈的选择愿望，但无力选择的状况。这时，就存在“贵”的问题。  
　　然而，选择性教育项目过“贵”，其政策寓意就更加复杂。面对选择性教育支出的巨大差异，政策是否给予干预，实际上面对着规范性陷阱：目前，在公平性呼声日益高涨的形势下，要求财政出面纠正家庭的选择性教育差距是一个普遍的诉求，但是，在这种时候，怎样认清教育公平的边界和目标，尤其具有政策理性意义。即使政策达成了纠正家庭间教育选择性差异的意向，政策的功能定位也是补偿性，和社会福利项目的功能是一致的。在国际上，美国政府就试图通过学券项目(voucher   project)去提高弱势群体的教育选择能力。

结   语

社会变迁的基本事实给教育尤其是义务教育设定了它在社会发展中必须履行的职能，即教育应该服务于构建和谐社会，有利于城乡融合和公正、开放的社会流动。为此，国家和地方政府教育政策越来越强调均衡化的教育发展战略，强调教育的财政投入应该更多地体现公共财政的性质。  
在政府不断朝向教育均衡化的同时，已经形成的社会阶层也开始对社会产生影响，成为影响社会发展的一个重要力量。对教育来说，日益明显的社会分层带来家庭教育行为的根本差异，而且，最值得注意的是，家庭在子女教育上的努力方向是让子女具有和同龄人群相比的优势，这种竞争性的努力方向和政府的均衡化努力方向正好相反。  
　　这种政府和家庭在努力方向上的不同使得相关政策的调整经常陷入两面不讨好的窘境。因此，面对“上学贵、收费乱”的民声，除了要规范学校收费秩序外，更重要的还应该提供家庭教育支出的分类数据，培养社会对教育收费的理性思考。至于政策，也有必要根据收费分类，提供适用的政策。实际上，教育收费问题涉及四个方面的政策：学校运行经费核算标准随时间和教育教学改革加以调整的政策，这是财政管理改革的一个重要问题，如果不加以调整，势必导致学校收费项目多而琐碎，引起人们关于收费“乱”的判断；财政对特定群体的教育补贴的政策，是对特定群体接受义务教育代价过大的补贴和扶持，是规范性效率的体现；强制性信息披露的政策，是应对选择性教育信息嵌入特征的政策，是政府站在规范市场行为的角度，对教育产品和服务提供者进行规范；针对选择性教育支出差异的政府纠正政策，选择性教育差异是社会阶层差异在教育中的镜像（Mirror   Image），是否要通过财政纠正这种差异性，则是充满规范性争论的话题。实际上，更多的人则希望税收和福利政策减少阶层差异，而较少让教育充当此类责任。更多的政策制定者希望能够通过改革教育政策，让高收入阶层追求选择性教育的努力，能够和社会整体的利益实现激励相容，而不是完全消除阶层的选择性教育差异。
  　学校之外的教育支付反映了教育的激烈竞争对公众教育行为的影响。只要教育的收入和职业划分的社会功能不消除，公众就有进行竞争性教育投资的强烈愿望。这个问题虽然和教育费用有关联，但它已经不是教育收费治理能够解决的问题。解决这个问题，需要社会认真思考我们在社会阶层存在差异的情况下，如何将教育机会分布的差异控制在社会可接受的范围内，更重要的是，让公众基于自利动机而做出的选择，能够成为对社会整体和减少社会阶层差异有帮助的行为，这就是制度分析所强调的达到合意的社会目标。美国大学普遍将社会服务作为挑选学生的重要标准，就是将中产阶级及精英阶层对其子女的教育投入，转化为对社会服务的努力，转化为有助于社会融合和社会和谐的教育行为选择。试图完全消除教育中的社会阶层差异，建立一个完全无差别的教育社会，是社会非理性的表现。                  执笔人：曾晓东