摘 要：  我国民主政治的大环境使得行政信息公开成为必要，然而政府行政部门的传统工作方式是信息公开的难度加大，长期以来形成了政府、公民之间的行政信息不对称的现象。本文就我国行政信息不对称对于公民参与行政决策所带来的阻滞进行分析，并探求改变信息不对称现状的有效途径，从而为实现公民更加科学地参政议政，实现民主政治提出一些建议。

       关键词：信息公开 信息不对称 行政决策 参政议政

随着我国经济和政治体制改革的不断深入，行政过程正在向民主化和法制化方向发展，民主和法制观念也逐步深入民心，公众不再是简单被动地认可政府的公共政策，而是强烈要求介入公共事务。在行政信息公开过程中，公众出于自身利益的需要，会逐步有意识地去要求和获取自己渴望了解的信息，而不仅仅只是被动地接受政府基于单方面意思发布的信息。凡真正以民主作为价值取向的政府，都应注重并力图促进行政信息公开中的公众参与。从民主政治的内涵来看，公众参与是公众基于人民主权的认知及实践，对于政府的公共行动及政策，充分发表意见和对公共事务进行管理的机会^[1]。

20世纪80年代以来，我国社会主义民主政治建设进程不断深入，如何充分实现公民参与行政决策日益成为理论界探讨的热点。公民能够合理、科学地参与行政决策的重要条件之一就是实现政府行政信息的公开化。

一、政府信息公开是公民参与行政决策的前提

随着政治民主化进程，公民参与行政决策将作为现代公共管理不可分割的有机组成部分，只有在吸纳社会公众的普遍意愿基础之上的行政决策才是代表民意，体现民生的，公民参与行政决策，已经成为政府的一个日益强化、必须履行的责任。在今天，先进的信息技术使得政府信息的公开的方式更加多样化、效率更高，同时也有利于公民参与决策的程度和深度都有所提高。

所谓政府信息公开就是政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度^[2]。政府信息是政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料等方面。其主要包含的内容有行政法规、行政规章与规范性文件、政府机构职能、人员配置、执法依据等信息。政府信息公开制度的法理基础是公民知情权。所谓公民的知情权，应当作广义和狭义的区分。广义的知情权是指公民及居民、法人及其他组织依法所享有的要求对方向本方公开一定情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。从范围上讲，它涉及政治、经济、社会、文化、教育等各领域及各法律部门。狭义的知情权，指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利。该权利包括国家机关主动公开某些信息的义务和应对方请求公开某些信息的义务。公民知情权与政府信息公开是相对应的权利和义务关系，公民知情权的实现，有待于政府履行相应的信息公开义务^[3]。

合理、科学公开与公民切身利益相关的政府行政信息，是公民参与行政决策的前提，公民只有在充分认清形式，掌握总体时局的基础之上，才能审时度势提出明智有效的决策参与意见。否则，公民在一味地以政府为出发点的舆论导向引导之下，只能是做表面工作、走民主形式，不能深入地体现公民自身的意愿。

二、行政信息不对称的理论分析

行政信息公开的核心理念就在于保障公众的知情权。就“知情”而言，行政信息中存在的不对称现象会严重影响公民的合理行政参与行为，妨碍公民对政府的政策行为作出正确的认识和判断。对于行政信息资源拥有量的多少，一方面切实关系行政相对人自身权益，一方面也与政府行政自由裁量权紧密相连。行政主体更倾向于对信息的专向性和排他性占有以维持自身的权力地位，而行政相对人则希望获得更多的信息以追求自身利益的最大化。这就存在着一个问题,即公民获取行政信息指导自己行动的愿望与行政主体的保密倾向之间存在着矛盾和冲突，这一矛盾就成为信息不对称的前提。

我国政府信息公开化程度较发达国家而言明显不足，主要的信息新闻媒介都是以政府的角度出发向公众提供信息的传播，其内容也大多数是相关的规章制度和法律条文，都是替政府说话的“代言人”，而站在公众角度的信息出发点却显得极为薄弱，从而形成了行政信息的不对称。行政信息不对称现象的产生不仅影响公众对政府行政工作的深入了解和认识，同时也可能使得政府因无法正确认识公众的真实意愿而导致行政政策的失败。

当前我国信息不对称问题还没有得到应有的重视和根本性的解决，如何最大限度地减少和弱化这种信息不对称的程度，是当前我国政府信息公开制度以及政治民主化进程中的重要课题。

三、我国行政信息不对称产生的原因探寻

尽管政府的各类行政信息有很多都是关乎公众的切身利益和日常生活，但呈现在我们面前的却是行政信息的严重不对称，继而导致公民参与的缺失，就行政信息公开内容而言，一般仅涉及到政府及其职能部门公开的一些规章制度与办事程序等，而对公众更为关心的诸如公共职位求职、税款缴纳、福利医疗保健等层面的信息则公布甚少；就其公开方式来说，一般都从政府角度出发，表现为政府部门的主动公开，而很少或基本没有从公众角度考虑，忽视了公众对信息的需求。总结我国长期以来公众面临行政信息不对称的现象，探寻其主要原因有：

（一）、公众作为行政信息公开的权利主体地位没有得到充分重视

在行政信息公开过程中，信息公开的义务主体是指掌握着大量社会信息和行政政策方案的政府及其相关的职能部门，而信息公开的权利受益主体则是享有“ 知情权”的社会公众。作为信息公开的权利主体——社会公众，有权要求政府公布自己所需要的相关信息。然而，就我国目前的信息公开现状来看，信息公开只是单方面的，公开的主动权掌握在公共管理者的手中。公开的内容、形式不是由公民决定的，行政机关可以在不受控制、不被监督地情况下任意决定其公开内容和范围。这种单一的政府信息公开往往变为政府的信息发布，信息公开也被视为一种政府的办事制度和政府的一项职权，信息公开的最原始的意义被消解了，从而造成行政信息在这样的单一公开背景下的不对称现象。公众作为获取信息的权利主体地位被忽视，致使公众得到和利用政府信息的权利也难以保障。

（二）、传统的政府行政管理观念和工作方式致使行政信息的不对称

建国以来，我国行政机构经历了数次与时俱进地改革，在政府的职能转变方面的成绩颇见成效。然而对于行政信息的公开却迟迟未能摆脱千百年来的陈旧思想，传统的行政工作观念认为让民众指手画脚参与政治有可能会导致行政工作更加混乱，对于行政信息的公开化程度的把握变得更加棘手。公共管理部门制定行政政策所收集和加工的信息资料，主要都是来自于社会公众，要保证公众获取行政信息的全面正确性，从而保证公民参与决策的有效性，政府就要承担起公开行政信息的义务，然而我国的政治文化传统则使得政府少有向公民提供信息的法定义务的意识。两千多年封建专制统治者进行愚民统治的基本方法和经验，对于信息的掌握与了解都是一种身份与地位的标志，是特权的象征。这种思想时至今日仍然影响着国家行政机关和部分领导干部。我国在对待行政信息问题上，保密的制度多，公开的规定少。政府也自然而然地认为保密是应该的，公众是没有权利来知晓和获取政府信息。这样，无论从认识上还是在具体的行政行为中就将公众拒之于信息公开的门外，使得我国公民对于行政信息的获取量极为匮乏。

（三）、公民自身能力局限是行政信息不对称产生的又一重要原因

我国行政信息不对称产生主要还有公众自身方面的原因。首先，在我国传统观念的影响下，中庸之道、明哲保身的公众已经形成了不参与政治的习惯，造成了政治冷淡，即便现在民主政治有了长足地发展，人民拥有参政议政的权利，却由于各种原因而缺少参与的积极性。对于国家制定的许多与公民自身利益相关的政策措施都产生将希望寄托于别人，希望通过别人来表达自己的心声的“搭便车”的心理。不闻、不问导致了行政信息的不对称；其次，公众的组织性较弱。在我国鲜有获取政府行政信息而为公民服务的专门设立的组织，无论是政府还是公众，都没有意识到获取行政信息是与公民自身息息相关的主要权利和重大举措；最后，在科技发达的现代信息社会，必须具备对信息的掌握能力。公众在以往的生活中没有形成一定的信息意识，不仅不能及时掌握自己所需要的信息，甚至没有认识到信息之于自己的重要性。如此一来，行政信息不对称也就成为必然。

（四）、获取政府行政信息的途径和费用对公众的“知情”带来困境

如今我国政府的许多行政部门也遵循公开、民主的原则，施行行政信息的公开化，然而由于缺少正规制度和规章的约束，各部门都私自定下了许多“规矩”。公民要从行政机关中获取信息，需要经过若干工作日的审批，需要从上自下各个部门出示所签署的证件，或者干脆以信息服务为由收取令人咋舌的费用。如此一来，让本来就不高的公众参与积极性受挫，对于急需一些行政信息的公民而言，既费时又费力，这样的现状使得公民获取的信息不对称现象更为严重。我们经常可以看到部分行政机关以掌握的信息为经济资源，向获取信息的公众收取费用。查阅土地登记资料，国土资源管理机构要收取查询费；查询企业登记资料，工商管理机关要收取查询费；查阅已解密的外交档案资料，外交部档案部门要收费等等。

四、改变我国政府与公民信息不对称现状的几点对策

（一）、转变政府传统观念，提高认识，明确行政信息公开的义务主体和权利主体

政府和行政人员要摆脱政治文化传统的消极影响，摒弃保密观念，要意识到信息公开是现代政府的必然要求，明确行政信息公开的目的是建立一个透明政府，从而为公众参政议政提供保障。大力推动行政信息的资源共享，使行政信息为社会和经济发展服务，切实杜绝信息不对称现象的继续恶化。要深刻认识到公开行政信息是政府的法定义务，不公开是对公众知情权的侵犯，要充分尊重公众的权利主体地位，并通过制定制度等形式对之加以确立和巩固，有利于调动公众参与行政信息公开积极性。作为公众，也要转变传统的关于政府信息神秘的观念，要敢于正视自己的权利，面对信息获取的不对称，应及时向政府行政机关反映，要求其公开其保有的行政信息，从而进一步完善和发展监督政府的行为。

（二）、拓宽公众参与行政信息公开的渠道，强化政府与公众的双向沟通

对于信息公开义务主体的政府行政部门应当积极拓宽公众获取行政信息的渠道，为公众提供尽可能多的方便。建立科学的民意调查制度，广泛而深入地收集能够反映社会普遍关心、涉及公众利益、公众反映强烈以及对经济和社会发展产生重大影响的有关事项的信息，依此来公开有现实针对性的行政信息，增加公众对政府的信任。其次要加速电子政府建设，随着网络信息技术的发展，建设电子政府已是大势所趋，电子政府的信息公开应该包括两个方面：一是政府各部门之间的信息公开，二是政府向公众公开信息。实现电子政府，除前期的基础设施投入和后来的日常管理费用外，基本上不再需要资金投入，与传统政府相比，大大降低了信息公开的成本。而就政府本身而言，不同层级、不同部门之间利用网络实现信息共享与交流，避免重复采集信息，降低了行政成本，同时提高了行政效率；对于公众而言，他们可以在任何时间，任何地点有选择地获得方便快捷的信息服务，不再受时间和空间的限制^[4]。

同时，需要加强政府与公众的双向沟通，使政府行政信息在政府、公民两者之间充分地流动，尽量减少信息不对称，使公众能更加积极地参政议政，政府能根据公众的反馈更好地进行宏观调控。还可设立固定的政府信息公开设备设施、定期召开政府新闻发布会、设立服务热线等吸引公众积极参与信息公开。

（三）、从公民自身出发，提高公众获取行政信息的能力，营造公民参政议政的氛围

从我国目前的政治环境来看，公众参与行政决策的缺失是我国政治生活中阻碍民主进程的重要因素，因此营造良好的公众参与行政决策的文化氛围，使公众养成参与政治的良好习惯，是我国当前政治生活要解决的主要任务。通过提供公民自身的政治素质和政治觉悟，通过报纸、广播、电视、网络等多种方式来为公众提供大量的行政相关信息，培养公众参与公共事务的兴趣和公众对信息的敏感度，提高公众对信息的接受、处理和反馈能力，提高公众对行政事务和行政信息的辨别能力，使公众具备与政府进行平等的信息对话的能力，在全社会营造一种良好的公众参与文化，使公众更积极主动地参与政府的信息公开，充分发挥公民社会的作用^[5]。

（四）、转变公共管理工作者的传统工作方式，创造良好行政信息沟通环境

公民获取行政信息、参与行政决策要持续、健康的发展还依赖于更为广泛的公共管理工作方式的变革，包括公民参与在内的一系列外在压力使得公共管理的环境发生了重大变化，从而使得公共管理者本身的工作性质以及承担工作所需的管理技能出现了变革^[6]。通过设立具有权威的机构，统一协调信息公开政策。我国政府公开制度的特点之一是没有相应的对口管理部门，各地方和各部门在各项改革中缺少相互协调和配合，缺乏统一的领导，导致各地方和各部门各自为政，难以保障公民的合法权益，针对这一现状，国家必须对此予以高度重视并设立高层次的协调机构来统一协调相关政策。切实在公共管理工作机构及工作者的管理方式上进行转变，实现信息的公开化。

参考文献：

[1]李图强.现代公共行政中的公众参与.[M].北京:经济管理出版社.2004:36.

[2]刘丹.浅谈政府信息公开.情报杂志.[J].2004年23卷3期:120.

[3]张娟.论信息不对称对政府信息公开的影响及对策.经济技术协作信息.[J].2007年23期.

[4]卢琳.走出我国政府信息公开的困境.行政论坛.[J].2003年4期:38.

[5]李珲 黄德林.行政信息公开中公众参与的缺失及对策研究.湖北社会科学.[J].2006年第4期:39.

[6]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略.[M].北京:中国人民大学出版社.2004:149. 

（郑书娟 福建师范大学 公共管理学院 福建 福州 350007）