摘要：香港地区医疗卫生体制发展相对较为完善，医疗卫生体制中“管办分离”的医院管理模式、“不会有市民因经济原因而得不到适当的医疗照顾”的基本医疗服务理念、“公营医疗机构”的公益性质、完善的社会保障模式对我国医疗卫生体制改革都具有一定的启示作用。

关键词：香港  医疗卫生体制  改革 

2005年国务院发展研究中心《中国医疗体制改革的评价与建议》报告指出，中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的，这一结论引发空前未有的社会反响，医疗体制改革问题引起社会各界的关注，形成对我国医疗卫生体制改革思路的再思考。香港作为医疗卫生体制发展较为完善的地区，分析其医疗卫生体制现状和特点，对促进我国医疗卫生体制改革，解决目前居民“看病贵、看病难”的问题具有重要的借鉴与启示作用。

一、香港地区医疗卫生体制特点

1、香港地区医疗机构管理模式

目前香港地区医疗管理机构包括两个，即卫生署和医管局（Hospital Authority）。卫生署作为香港特区政府的卫生顾问，是公众卫生事务监管机构，负责管理公共及港口卫生和基层医疗，致力于推行促进健康、预防疾病、医疗及康复等服务，保障市民的健康。医管局于1990年根据《医院管理局条例》成立，属法定非政府部门的公营机构，通过卫生福利及食物局向政府负责，主要管理香港所有公立医院，该机构的成立是统一和强化整个公立医院体系的管理、提高医疗资源使用效率的一项重要策略。两者统一接受香港特别行政区卫生福利局的管理。截至2005年12月31日，医管局下属共有40家公立医院，病床数占全港总床位的89%，47家专科门诊和74家普通科门诊。医管局的经费全部由政府拨款，再根据各医院的预算分拨给每家医院，2005至2006年度经立法会通过而获得的政府拨款为275亿港元^[1]。公立医院95%的资金来源于香港政府从一般税收收入转拨的款项，余下的是病人使用医疗服务时支付的费用，作为各公营医院的主要营运费用，而私营医疗自负盈亏^[2]。

2、香港地区医疗卫生机构服务现状

香港的医疗卫生体系是公营医院和私营部门并存的，政府举办的公营机构在整个香港医疗卫生服务体系中占绝对优势。在医疗服务方面，香港公营医疗机构基于政府医疗服务的基本理念，即不会有市民因经济原因而得不到适当的医疗照顾，医疗服务现状具有其特点。

在医疗收费方面，公立医院收费相对低廉，每位香港特别行政区居民都有权利享用几乎免费的公营医院服务，患者到公营医院或门诊部看病时，只需付少许费用，便能接受治疗。公营门诊服务主要由公立医院及卫生署的门诊部提供，主要处理一般的疾病，如伤风咳嗽以及常见的慢性病，收费低廉。患者到公营门诊看病时，第一次的收费为港币100元，其后每次收费为60元，以上收费包括医师诊治费、登记费和所有检查的费用，但并不包括药费，每一种药会另外收取10元。目前公立医院面向全港居民提供无须入息省查的住院服务，患病在公营医院住院，每日付费为60元，费用包括膳食、药物、护理、物理治疗、手术、检查等，如果是慢性病患者或经济负担不起时，可以向香港特别行政区申请豁免收费^[3]。

相对香港公营医院而言，私营医院有其特定的医疗服务特点。如费用相对较高等，但它也具有公营医院没有的优势，如患者等候就医的时间短、有更多的自主权，可以选择自己信任的医师，自己决定住院和手术的时间，享受较好的服务待遇等，因此对有购买医疗保险和经济能力较好的患者具有吸引力。

3、香港地区社会保障现状

经过多年的建设，香港地区政府已经成功地建立起社会保障的基本架构，确立了一套适合自身特点、有效、科学的社会保障体制。它最基本的目的是为了帮助社会上需要经济或物质援助的人士，应付基本及特别需要，包括综合社会保障援助计划和公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划和紧急救援服务，从而形成一个基本的社会安全网，为社会群体提供基本医疗保障。

其中，综合社会保障援助计划（简称“综援”，1993年7月1日前为公共援助计划）是向有需要的个人或家庭提供经济援助，使他们的收入到一定水平，以应付生活上的基本需要，主要由税收和政府收入资助。综援计划为各种各样的人们提供现金补助，包括高龄人士等以及各种原因而导致经济有困难的人士。公共福利金计划（1993年7月1日前为特别需要津贴计划）是为严重残疾或年龄在65岁或以上的香港居民，每月提供现金津贴，以应付因严重残疾或年老而导致的特别需要。这项计划包括普通伤残津贴、高额伤残津贴、普通高龄津贴及高额高龄津贴^[4]。

二、香港地区医疗卫生体制存在的问题

香港地区的相关医疗卫生政策，为居民基本医疗服务需求提供了保障，但由于目前其自身的局限性，还存在一些不足与问题，因此，香港医疗卫生体制发展同样面临挑战。

由于政府对门诊住院、急诊均给予较高比例的补贴，提供面向全港居民的无须入息审查制度、收费低廉和优质的公立医院住院医疗服务等，一方面，造成市民过度使用公共医疗服务，从而使公立医院医生工作量大、人才流失、医药费低廉造成医疗服务滥用、成本的增加等问题。政府需要提供很大的财政补贴，导致公共医疗卫生开支持续上升，造成政府负担加重。自2000年以来，香港医管局连续几年出现了大额财政赤字，而财务支出从十年前的145亿港元增加到278亿港元。另一方面，由于公立医院福利较好，使一部分有能力负担私营医院住院服务的人也转向公立医院寻求服务，导致私营医院的市场份额持续下降，目前公营医院的服务占有率（主要是住院服务）从原来的85%增至94%，公营医院与私营医院的市场占有率严重失衡，造成部分私营医疗卫生资源的浪费^[1]，而且也压制了体制外资金流入医疗服务市场的信心，进一步加重了公立医疗机构的负担。

针对以上问题，近年来香港地区也一直在致力于医疗体制改革，如为了防止公立医院资源被滥用，为减低政府补贴的幅度，医管局准备向政府提议，公立医院的一些服务要加价等。

三、对我国医疗卫生体制改革的借鉴和启示

由于香港地区的医疗卫生体制是建立在完善的市场经济基础之上的，其医疗卫生体制建立的社会经济环境与内地还有一定的差异，同时，它本身也有其局限和不足，因此，我国内地在医疗卫生体制的改革中不可能完全参照香港地区的做法，但是，他山之石可以攻玉，香港地区相关经验对于我国内地的医疗卫生体制改革，对解决居民“看病贵、看病难”问题具有重要的借鉴与启示作用，具体包括以下几个方面：

1、“管办分离”的医院管理模式对于我国公立医院管理体制改革具有借鉴作用

香港地区“管办分离”的医疗管理模式是探索我国内地医疗管理体制改革新途径的一种尝试。目前我国的卫生管理体制，长期以来实行的是由卫生局直接管理医院的体制，即卫生局是行政执法机关，而医院则是事业性经营主体，存在着管办不分、政事不分的弊端，容易出现管理不力和越权管理等现象。“管办分离”的实施，卫生局将不再直接管理区属医院，有可能切断了卫生局与公立医院之间的利益链接，有利于创造公平的竞争环境，有利于医疗卫生资源的有效利用，从而为居民创建一个健康的就医环境^[5]。

近年来，我国内地部分城市已经在进行了相关的改革，在2001年，无锡市就实施了“医疗服务、资产经营委托管理目标责任制”（简称“托管制”），将医院的经营权和所有权适当分离。2005年，无锡市又推出了“管办分离”的改革。这些改革围绕着公立医院所有权与经营权分离、激发医院的活力而开展，带来医院治理模式的变化^[6]，对于提高医院服务质量与效率、控制医疗费用、最终使群众受益等方面都取得了很大的成效。当然医疗管理模式的改革也还存在一些问题，如怎样更好地划分“管”和“办”的职能等，但总体而言，公立医院管理模式的改革不失为一种尝试，对于促进医疗卫生体制改革走出了重要的一步。

2、香港地区基本的医疗服务理念，对于我国强化政府责任、坚持公营医疗机构的公益性等具有重要的启示作用。

“不会有市民因经济原因而得不到适当的医疗照顾”的基本医疗服务理念等对我国强化政府责任、坚持公营医疗机构的公益性质具有重要启示作用。公立医疗机构都应该属于非营利性医疗机构，因为这部分机构均享受国家的免税优惠，还有一些政府补贴，其功能是为群众提供价格低廉、安全可靠的医疗服务。因此，公立医疗机构应当把握好履行社会公益服务职责与追求经济效益之间的关系，坚持公益性，为居民提供价廉质优的基本医疗服务。

但在已经宣告失败的医疗卫生体制市场化改革过程中，政府把医院推向市场、医院把医生推向市场。政府补贴不足，从而产生一定的负面影响，导致部分公立医院强化经济收益而弱化社会公益责任，医院经营管理中的趋利行为明显，严重背离医疗服务的健康公平宗旨与社会福利目标，出现开大处方、乱收费等唯利是图的不良行为，医生工作中的不负责任等现象，从而使整体医疗服务质量下降，造成患者看病贵、看病难现象出现。

而公共卫生与基本医疗被世界各国公认为政府应当为公民提供的基本健康保障，如《2000年世界卫生报告》指出，人民健康始终是国家的一个重点，政府持续地和永久地对其负责。公共医疗卫生是政府的基础职能之一，政府基于公共卫生的公共产品特征以及公共卫生及基本医疗保健对穷人减轻贫困重要性，应当在医疗卫生部门发挥主要作用，并用以指导医疗卫生体系的改革。在2006年中共中央十届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中也明确指出，加强医疗卫生服务，提高人民健康水平，“坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度”。在刚刚结束的十七大报告中也指出要建立基本医疗卫生制度，坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入。

因此，完善我国医疗卫生体制改革，应当强化政府责任，加大政府对公共卫生与基本医疗服务的投入，坚持公共医疗卫生的公益性质，为居民提供疾病控制、计划免疫、妇幼保健等公共产品或准公共产品。坚持公立医疗机构的公益性质，要求其切实为辖区内居民提供低价质优的基本医疗卫生服务，保障居民基本医疗卫生服务需求。同时，通过医院管理制度改革，限制公立医院在政府投资后以补偿医院运营成本等为由提高医疗收费标准，防止医院通过扩大基建规模、大量引进大型医疗器械与医用设备，不断申报新的医疗服务收费项目，最终导致政府财政补贴无法惠及广大患者现象的出现。

当然，强调政府责任并不是要政府办包一切，相反，完全由政府供给的医疗卫生服务与医疗保障是不完全也是不现实的。因此，我国医疗卫生体制改革必须适应社会主义市场经济发展的需求，在强调政府责任的同时，积极引入社会力量投入，通过政策引导、税收优惠等方式，进一步完善多元化办医的投融资体系，构建多渠道办医的新格局，同时引导社会办医的投资方向，形成区别于公立医疗机构服务特点的独特优势，以有效弥补政府办医的不足，从而更好地满足居民多层次医疗服务需求。

3、完善社会保障制度，为居民提供基本的医疗卫生保障，构建社会安全网

香港地区完善的社会保障模式，为弱势群体提供一系列的医疗保障，从而形成基本的社会安全网等相关经验对于我国政府加大投资力度，完善社会保障体系，特别是保障弱势群体的基本医疗卫生服务需求都具有非常重要的启示作用。

社会保障制度是国家对公民在因年老、疾病等面临生活困难时，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。社会医疗保险是社会保障体系的重要组成部分，是国家通过制定法律法规，向因患病、负伤和生育而暂时丧失劳动能力的劳动者提供医疗服务或经济补偿的社会保障制度。医疗保障制度能起到“社会安全阀”的作用，在疾病预防、抵御疾病风险、降低居民的疾病负担等方面起到至关重要的作用，完善我国社会保障制度特别是医疗保险制度是解决群众“看病贵、看病难”现象的重要途径。

而改革开放以来，由于原有覆盖城乡全体居民的医疗保障制度瓦解，特别随着20世纪80年代后农村原有合作医疗制度的瓦解，大量社会成员丧失原有的医疗保障，他们个人独自承担疾病的风险和负担，2001年世界卫生组织的一份报告显示，在中国农村的某些地区，贫困人口甚至要个人负担85%以上的医疗费用^[7]。因此，现阶段构建符合我国国情的医疗保险体系，在全社会实现公平与平等的医疗保障，对于探索如何解决现阶段居民“看病贵、看病难”问题的途径，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，具有非常重大的理论与实践意义，可有效降低医疗服务不公平问题的产生，极大提高居民利用医疗服务的可及性，提高居民疾病预防、维护健康的综合素质意识，促进居民身体健康。

构建覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，首先要确定几个方面，一是覆盖城乡全体居民，体现广覆盖；二是卫生保健制度性质是“基本性”的；三是卫生保健制度的类型是“基本卫生保健制度”^[8]。因此，要通过扩大社会医疗保障的覆盖范围，不断提高保障水平，创造性地利用不同形式的补偿支付手段与方法，为全体居民提供基本医疗保障。医疗保险部门负责对居民基本医疗服务项目支出按比例报销。并通过相关审查制度确定无力缴费的社会弱势群体由政府代为支付保费，从而编织社会安全网。同时，政府鼓励居民参加商业医疗保险，通过相关税收政策等措施，鼓励企业为职工购买补充医疗保险等方式，最终保障居民健康。

参考文献：

[1] 赵丹丹．香港公立医院管理体制的演变．中国医院院长，2007年第9期．

[2] 阮北平．香港公共医疗制度存在的问题分析．珠江经济，2006年第5期．

[3] 黄令婉．香港公营和私营医疗体制介绍．中国医学文摘：耳鼻咽喉科学，2006年第4期．

[4] 李征．论香港社会保障模式的形成原因及启示．理论探讨，2006年第6期．

[5] 张威江，王小燕．香港与内地城市在医疗管理体制与模式上的区别．医院管理论坛，2007年3月．

[6] 邓国胜，纪颖．从治理模式看公立医院改革．国家行政学院学报，2007年第2期．

[7] 田捷．中国医疗保险制度探讨．医院管理论坛，2007年第1期．

[8] 刘继同．为什么中国必须建立全民医疗保险制度．中国医院，2007年第1期．