在中国，人民生活水平的提高是政府合法性的来源，财政收入是政府权力和影响力的基础。这导致地方政府发展经济的冲动和对相关资源的整合，整合包括从外部获取稀缺的资金和人才资源。在计划体制下，各地方政府从中央争取资源；在市场体制下，改为从其他地区吸引和竞争资源。像包头这样的非东部城市要吸引稀缺资源必须提供较东部地区更高的价格，然而其资源整合的产出效率却低于东部城市，此种情况下要保证对外部资源的高回报就必须压低对本地区工人的待遇。资金、人才市场化之后政治体制依然是传统型的，工会处于政府（党）的控制之下。政府为增强地方竞争力而整合工会，使其服从于政府目标，这导致工人缺乏提升待遇的行动能力。工人处于不利的地位，并且为了地方的整体利益和由外部资源提供的就业机会不得不接受不利处境。

　　一、财政体制与市级政府的行动取向

　　政府的权力必须建立在合理性的基础之上。根据马科斯·韦伯的说法，西方社会是注重程序理性的社会，东方社会是注重实质理性的社会。与此相关，中国的民众并不十分关心政府是怎么上台的，政府官员是怎么产生的，而是更为关心政府给民众带来了什么福利，增加了多少福利。民众的这种期望对政府产生了“造福压力”，致使中国各级政府的一般倾向是“为官一任，造福四方”。

　　政府的造福能力以财政收入为基础，所以政府的价值取向被西方学者归结为财政收入最大化。尽可能地增加政府的财政收入，成为各级政府财政制度设计的努力方向。

　　中国虽然是单一制国家，但是其财政体制却是高度分权的。自20世纪50年代以来，财政分权一直被看作是调动地方积极性的手段。然而，一旦实行分权，作为理性决策者的中央和地方政府就存在为各自利益而进行的博弈。建国之后，国家实行的是“财政大锅饭”体制，由于各地方都力求从大锅饭中多得份额，少作上缴，中央财政不堪重负。于是，中央于1980年开始实行“分灶吃饭”的财政体制。1987年进一步实行“财政大包干”体制。然而这些体制都诱发了地方政府的地区分割、地方封锁行为，利用中央与地方的信息不对称，尽力减少上解，操纵资金的体制外循环，使中央财政收入占全国财政收入的比重逐渐下降。于是，从1994年起，中央实行了分税制财政体制。然而，这一财政体制又引发了地方政府的新的应对行为。

　　所谓分税制，是指在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。在财政收入方面，根据事权与财权相结合的原则，将税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。在财政支出方面，各级财政的支出范围按照中央与地方政府的事权划分，中央财政主要承担国家安全、外资和中央国家机关所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实现宏观调控所需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济、社会事业发展所需支出。

　　中国实行五级财政预算制度。即：（1）中央财政；（2）省、自治区、直辖市财政；（3）设区的市、自治州财政；（4）县、自治县、不设区的市、市辖区财政；（5）乡、民族乡、镇财政。在中央与各省市自治区实行分税制之后，各省市自治区与市和自治州之间，市和自治州与县区之间，县区和乡镇之间，也实行了分税制。在所研究的包头市，就与内蒙古自治区实行了分税制。市级负担的财政支出根据所辖事权范围，包括市级行政管理费、公检法司支出、市直各部门或单位的各项事业费支出；市级管理的基础设施和公益设施方面的基本建设支出；市属企业的技术改造和技术创新支出；粮食政策性补贴支出；市级安排的支农资金和人口与计划生育及社会保障资金。区级负担的财政支出包括区乡行政管理费、公检法司支出；区乡所属各部门或单位的各项事业费支出；区乡管辖的基础设施和公益设施方面的基本建设支出；区乡所属企业的技术改造和技术创新支出；区乡安排的支农和计划生育、社会保障支出等。

　　无论是财政包干还是分税制，对于地方政府的意义都是阻断了其从上级财政获得收入的通路，地方财政开支必须依靠本地的财政收入。当然，上级政府的财政转移支付是存在的，但转移支付的对象只限于少数贫困地区。即使在这些地区，要完全依靠上级财政的转移支付过日子也是不可能的。但是另一方面，如果地方政府的税基和税源增加，那么地方政府就可以增加财政收入，从而增加权能和政府的合理性。在这种财政体制下，市一级政府的行动取向就是最大化地增加本级财政的收入，以便赢得民众的拥护和支持。由此就不难理解，为什么从1980年以来，特别是1994年以来，地方政府有那么强的发展地方经济的冲动。这意味着，要理解政府的行为，必须研究其财政制度与财政收入，这就像理解一个人的行为必须了解其工资制度和工资收入一样。

　　二、市级政府的事权和财政压力

　　作为一级财政的地级城市的财政，面临着来自内部的多重压力。这些压力具体导致政府对财政收入的追求。作为典型例证，根据政府的文件分析，包头市政府所受到的较大财政压力有以下方面：

　　（1）政府的行政费用支出，包括市级行政管理费、公检法司支出、市直

各部门或单位的各项事业费支出等。其中，包括了政府各部门人员的工资福利，直属事业单位工作人员的工资福利。

　　（2）基本建设支出，地质勘探费。

　　（3）城市维护费。

　　（4）支援农业生产支出，农业综合开发支出，农林水利气象等部门事业费，工业交通部门事业费，流通部门事业费。

　　（5）文体广播事业费，教育事业费，科学事业费，卫生经费，税务等部门事业费。

　　（6）社会保障支出，社会保障补助支出，下岗职工基本生活费，抚恤和社会福利救济费。

　　（7）政策性补贴支出，支援不发达地区支出。

　　在政府行政费用和直属事业单位的事业费方面，政府最为关注的是工作人员工资的按时发放和较快增长。这关系到政府行政能力的实现，也关系到各级干部的私人利益。包头市市长在2003年的政府工作报告中提出：要“坚持效率优先、兼顾公平，着力扩大中等收入者比例，带动全市人民整体生活水平的提高。进一步提高机关事业单位人员的工资水平，每年都要把大部分新增财力用于增加职工生活补贴和提高生活水平。各旗县区也要加大力度，创造条件，增发地区补贴。”“各级政府和各部门要把增加居民收入作为首要任务，今年城镇居民人均可支配收入力争增加1500元以上，农牧民人均纯收入力争增加500元以上。从4月1日起，市直机关、事业单位职工增加地方性补贴和交通误餐补助，离退休人员增发生活补贴。”包头市发展计划委员会主任在《关于包头市2002年国民经济和社会发展计划执行情况与2003年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提出，要“适时增加机关事业单位人员工资，切实提高人民生活水平。”包头市财政局局长在《关于二OO二年预算执行情况和二OO三年预算草案的报告》中也提出：“2002年按照市委、市政府的决定，全市各级财政都不同程度地增发了行政事业单位工作人员生活和岗位补贴、离退休人员生活补贴”，2003年“要积极落实好国家增加机关、事业单位及离退休职工工资政策”。“预算安排和执行要确保干部职工和教师工资的按时足额发放。”“各级政府必须下决心调整支出结构，各级预算安排都应体现加大公共支出和关注民生的要求，首先要把工资和社会保障资金安排足，不能留缺口。”

　　农业、科技、教育等方面的支出，也是政府关注的重点。包头市人民代表大会常务委员会颁布的《科学技术进步条例》要求，“各级人民政府应当逐年增加科学技术经费投入，其增长幅度要高于本级财政经常性收入的增长幅度。各级财政每年安排的科学技术三项费用不得低于本级财政当年预算支出的百分之一。科学事业费的增长速度应当高于各级财政收入增长速度。市级科技开发机构的基本建设、重点实验室、科研中试基地建设，应当列入本市基本建设年度计划。”包头市财政局局长在《关于二OO二年预算执行情况和二OO三年预算草案的报告》中提出：“各级财政部门要对农业、教育、科技、政权建设等项支出给予重点保障。”“要保农业、教育、科技等重点支出，其他方面都要量力而行”。

　　在基本建设方面，市委书记在中共包头市九届二次全委（扩大）会议上的讲话中提出，“要树立‘繁荣是第一市容’、‘市容与繁荣结合，城市环境为经济建设服务’的思想，走经营城市之路”。要继续抓好重点基础设施建设和城市管理工作，不断完善城市功能，提高为繁荣经济综合服务的承载力。“”要重视小城镇的规划和建设，突出产业兴镇，把城镇建设与工业园区建设、市场建设、农牧业产业化基地建设和生态移民等结合起来。“包头市市长在2003年的政府工作报告中提出：要”把基础设施建设和生态建设作为西部大开发的重点，实现综合服务功能和生态环境的新改善。以创建国家级园林城市为目标，推进城市建设迈上新台阶。“”进一步完善城市规划和土地利用总体规划体系，加强以道路、供水、供热、供气、排水、污水处理等为主的基础设施建设，进一步提高城市综合承载能力。“”按照塑造形象、突显特色、提升档次和品位，丰富城市文化内涵的思路，建设包头独特的城市景观，塑造现代化城市形象。加快国道主干线和县乡村公路建设。“”加强公用服务设施建设，改善群众的居住条件。基本实现城镇居民每户拥有一套功能相对齐全、综合质量相对较高的住宅。“包头市发展计划委员会主任在”关于包头市2001年国民经济和社会发展计划执行情况与2002年国民经济和社会发展计划草案的报告“中提出，要”继续加强城市建设与管理，提高城市经营水平“；要”进一步加强城市建设、管理与经营。进一步加强城市绿化美化，提高建成区绿化覆盖率，提高城市景点的文化品位。“”要进一步加强环境保护和重点污染源治理，为经济发展创造良好条件。进一步加强环境保护，实施引水放心、空气清洁、环境安全三大民心工程，继续改善环境质量。“

　　在社会保障和社会福利救济支出方面，包头市委书记于中共包头市九届二次全委（扩大）会议上的报告中要求：“要时刻把群众的安危冷暖放在心上，特别是要解决下岗职工、困难居民、贫困农牧民等收入群体的实际困难和问题，确保国有企业下岗职工基本生活费、企业离退休人员养老金以及失业保险金和最低生活保障金的按时足额发放。”包头市市长在2003年的政府工作报告中提出：“再就业和社会保障的压力很大”：“要继续做好城镇居民最低生活保障工作。积极发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等事业，加大对城乡弱势群体的扶助力度。进一步完善社会保障体系，形成养老、失业、医疗三大社会保障体系协调推进的新格局。”包头市财政局局长在《关于二OO二年预算执行情况和二OO三年预算草案的报告中》提出：2003年市本级预算要“关注低收入群众生活，加大社会保障支出。按照目前财权与事权的划分情况和财政负担能力，‘两个确保’和‘低保’的补助资金，主要由中央财政安排，但地方各级财政也要尽力而为，逐步增加这方面的投入。同时，我市去年出台提高‘低保’标准政策，低保人数大幅增加，低保补助也随之加大。今年市本级安排社保支出2.1亿元，比上年增加0.44亿元，增长26.4%.社保支出增加额占今年一般预算可用财力增量的23.2%.”要“关注民生，着力帮助困难群众解决生产生活问题，促进社会稳定”。“要从政治和全局的高度认识民生问题的极端重要性。要加大对社会保障的支持力度，切实做到‘两个确保’，依法扩大社会保障资金的覆盖面，将长期亏损、停产、半停产困难企业符合条件的在岗职工全部纳入‘低保’范围，做到应保尽保。同时采取措施帮助解决好重点优抚对象的实际困难，全面落实税费减免、岗前培训等扶持就业和再就业的各项财税政策，加强对就业市场建设和社区服务业的支持”。

　　与市政府的财政支出需求相比，该市财政收入明显不足，难以符合履行事权的要求。对此，市委书记在报告中表述为：“财政收入增长缓慢，特别是地方财政收入比重小，可用财力少，加之负债多，导致财政支出困难，收支矛盾十分突出”。市政府的报告中说：“财政消化历史性负债任务艰巨，收支矛盾仍比较突出”。财政局长的报告中则说：“本级财政多年形成的历史遗留问题较多，如预算暂付资金过大挤占了国库资金。”“完善社会保障制度，促进国有经济结构性、战略性调整，加快工业化、城镇化、信息化进程，法定支出按比例增长等都需要大量的财政支出，财政收支矛盾仍将十分尖锐。”“各方面支出需求更大，而且许多支出刚性较强，财政供需矛盾比较突出。”

　　在财政收入不能满足财政开支需要的情况下，市级政府的选择只能有两个，一是压缩财政开支，二是增加财政收入。然而，如果压缩财政开支，减少对社会需求的满足，政府的合理性就会受到威胁。所以，政府的选择只能是增加财政收入。包头市委书记在包头市第十二届人民代表大会第一次会议闭幕大会上的讲话中提出：“财政收入要有明显提高。”“抓大事，就是抓能够促进地区经济发展，能够推动地方财政收入大幅度增长，能够使人民群众的生活水平大幅度提高的事情”。市委的另一个报告则提出了明确、具体的目标：“到2005年，财政收入力争达到68亿元，比2000年翻一番半。到2010年，财政收入力争在2005年的基础上再翻一番。到2020年，全市财政收入分别在2010年的基础上力争再翻一番。”包头市委九届二次全委（扩大）会议的决议中要求“我市财政收入要有明显提高。到‘十五’期末全市经济总量和财政收入总量要确保自治区第一，人均国内生产总值、人均财政收入位居全区各盟市前列。”

　　三、经济快速发展的行动策略与地方间竞争

　　如何增加财政收入？其根本路径显然是增加税源和税基。市委书记在报告中提出，“要积极培育和加强财源建设，将财源建设与经济结构调整结合起来”。市政府的报告同样提出：要“积极培育和加强财源建设，将财源建设与经济结构调整结合起来，”“培育新的增长点，壮大支柱财源体系，确保财政收入的稳定增长。”要“进一步深化市、区两级财税征管体制改革，充分调动各级增收的积极性，逐步形成财政收入稳定快速增长的长效机制。”。

　　然而，作为西部地区的老工业城市，随着中国的经济体制改革和东南沿海地区的较快发展，包头市的经济特别是工业出现了衰落趋势。在市场竞争的挤压下，国有企业和集体企业纷纷倒闭，存留下来的也勉强维持。东河区的巴彦塔拉大街是市属和区属国有企业集中的地区，如今被称为“破产一条街”，存留下来继续经营的企业寥寥无几。与此同时，包头市周边的地区则逐渐加快了发展速度，包头市原来的内蒙古自治区经济发展水平第一的地位发生了动摇。

　　随经济发展的迟滞，包头市的社会层面也积累了诸多问题，比如居民的生活水平不高，一些地区难以发放干部和教师的工资，大量人才外流，下岗失业人口增加而就业困难，犯罪行为频发和社会秩序混乱等等，这些问题都要求政府提供更多的公共物品。市委和政府都意识到，对于这些问题都应该用“发展”来解决：“必须坚持以经济建设为中心，大力发展社会生产力，把‘发展是硬道理’的思想体现在各项工作中，用发展的办法解决前进中遇到的各种矛盾和问题”：“发展是硬道理，是解决我市所有问题的关键。综合经济实力的增强，就业岗位的增加，城乡人民收入的提高，各种困难的解决，归根到底要靠加快自己的发展。”

　　市委于2002年2月召开会议做出决策：要“牢牢坚持以经济建设为中心”，“紧紧抓住经济建设这个中心不放松，把经济建设作为最大的政治放在头等重要的位置来抓，千方百计把经济建设搞上去，把地区经济飞快做大做强。全市各方面的工作都要服从和服务于经济建设这个中心，拼命把经济搞上去。”“我们必须增强加快发展的危机感、紧迫感和责任感，牢牢扭住建设经济强市这个中心目标不放松。”2003年初，市委全委（扩大）会议再次提出：要在自治区和中西部地区率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化，把包头建成中西部地区的经济强市，进而建成全国的经济强市。

　　包头在中国属于“西部地区”。对于西部地区如何实现发展，一些专家提出，面对东西部发展差距日益加大的现实，西部地区要想赶上东部地区，必须实施跨越性发展战略。如果按照以往的思维方式，向东部地区学习借鉴一些现成的经验，结果就是始终跟在别人后面走，很难超越东部。借鉴这样的思路，包头市委提出的方针是，“要敢于跨越而不只是跟在别人后面追赶，要大胆超常发展而不能只是四平八稳”。要“大胆地谋划，大胆地实施、敢于超前，敢于跨越。”“我们必须……树立超常规发展的思想”，“要以超常规的胆略和勇气，进行超常规的构筑。在指导经济工作过程中，胆子要更大，步子要更快，办法要更多，拼命把经济搞上去。”

　　2003年初，市委召开九届五次全委（扩大）会议，制定了包头市现代化建设"三步走"的战略目标：到2005年，全市国内生产总值力争达到560亿元，财政收入力争达到68亿元，均比2000年翻一番半；城乡居民人均收入力争在2000年的基础上翻一番，主要经济指标进入中国中西部地区经济强市行列。到2010年，国内生产总值、财政收入、城乡居民人均收入力争在2005年的基础上再翻一番，基本完成工业化，成为我国中西部地区的经济强市，率先全面建成小康社会。到2020年，全市国内生产总值、财政收入、城乡居民人均收入分别在2010年的基础上力争再翻一番，基本实现现代化。

　　市政府根据市委九届五次全委（扩大）会议精神，确定今后五年的预期目标是：到2007年，全市国内生产总值达到740亿元，年均增长17%；财政收入达到85亿元，年均增长19%；城镇居民人均可支配收入达到13200元，年均增长14%.2003年经济发展的预期目标是：全市国内生产总值增长14%以上，财政收入增长10%以上，城镇居民人均可支配收入增长10%以上，在实际工作中力争更快一些，努力提前两年完成国民经济和社会发展“十五”计划。这些数字都是对外正式公布的指标，据包头市的干部讲，市委、市政府内部宣布的指标比这些还要高，要实现的经济发展速度比这些还要快。

　　中国实行统一的财政制度，各地方的市级政府均出于同样的政策环境，均面临同样的财政困境，所以都选择了类似的行为。这就是，各个地方都力求实现“赶超型”经济发展。当发现其他地区在谋求快速发展的时候，本地区政府就发现了竞争局面的存在，不得不进入各地的竞争行列。该市市委书记说：“全国各地尤其是中西部地区呈现出百舸争流、快速发展的竞争态势。近几年我市从纵向看虽然发展很好，但与中西部地区的经济强市相比，我们的差距不仅没有缩小，而且进一步扩大。据统计，在中西部地区128个地级以上城市中，我市人均国内生产总值和城市居民人均可支配收入分别居第31位和63位，距离强市的位置还有较大差距，建设经济强市的任务还十分艰巨。从全区发展的态势来看，随着周边一些盟市经济的快速发展，包头市在自治区经济总量中的比重呈下降趋势，目前仅占全区经济总量的1/6，而且兄弟盟市的发展步伐还在不断加快……。同时我市经济增长的质量和效益也不够高，突出表现在财政收入的增长乏力。呼市、鄂尔多斯等地去年财政收入的增长速度均在10%以上，呼市达到13.6%，总量达到22.9亿元。我市去年财政收入增速仅达到4%，总量比呼市仅多5.5亿元。可以说，兄弟盟市的发展态势咄咄逼人。如果我们再不加快发展，在自治区总量第一的地位将动摇，建设经济强市的目标也就很难实现。”

　　地方间的经济竞争在很大程度上是资源的竞争。在市场经济条件下，一个地方的经济发展取决于对全国乃至国外经济资源的吸引。像包头这样的老工业城市和西部地区城市，并不缺乏一般性的劳动力，而是缺乏资金和技术。在各地区都竞争性地发展地方经济，都力求从全国范围内吸引稀缺的资金和技术，并且因为推行资金和技术的市场化，这些资源可以在全国范围流动的情况下，那些吸引和积累了较多资金、技术的地区就能迅速发展起来，而首先发展的地区因为能够提供较高的经济回报，因而可以吸引越来越多的资金和技术，出现显著的“马太效应”。而那些经济发展迟缓的地区，其有限的资金和技术则可能迅速流失。如果资金和技术流失，只剩下不能流动的政府官员（如果他离开政府到外地谋职，则必然有其他人来填补其空下的位置）和普通劳动力，就不能组织正常的生产，不仅不能实现财政收入的增长，而且不能实现劳动者的就业。如果失业人员大量增加和财政收入持续减少同时出现，那么在分税制下，本地人民的生活保障就面临严峻问题。这个时候，包头市就会变成一个城市空壳。这样的后果是包头市政府的领导人能够预想到的，也是他们最不愿意看到的。

　　如何发展地方经济？一个选择是政府放松行政管制，创造良好的市场环境，鼓励私人经济迅速发展。然而，包头市地处边远，很少外商和其他地区企业去那里投资。本地的经济总量较小，很少民间资金积累。所以，尽管政府鼓励私人性经济的发展，但是收效甚微，远远不能实现经济的跨越性发展。在这种情况下，市委和市政府选择了通过“资源整合”来“经营城市”的策略。

　　所谓通过“资源整合”来“经营城市”的策略就是：政府通过行政性行为和制度设计，从外地吸引稀缺的资金和技术资源，使其与本地的土地和劳动力相结合，促进经济资源的有效整合，实现经济的快速发展。根据这一策略，市委市政府力求整合地方的各种资源和力量，共同做一个尽可能大的蛋糕，实现财政收入的稳定增长。而稳定增长的财政收入，则既为政府的事权实现和权力合理性提供基础，满足地方群众对生活改善的需求，又能够增加政府干部的个人收入，以及因为政绩而导致职务晋升。换句话说，政府的整合行动既是功能主义的，为了地方整体；又是自利主义的，为了干部的个人利益。另一方面，在行动上，市委和市政府的策略是：动员全市力量，统一行动，“众志成城”。

　　四、由市委主导的以经济发展为中心的权力机构和群众组织整合

　　在中国的政治体制中，城市的党委是最高统领机关，党委领导政府、人大和政协。在确立经济发展为中心和跨越式发展战略之后，市委首先要求作为主导者的各级党委紧密围绕经济发展这个“中心”进行工作，各部门的工作都要服务于“中心”，即以经济发展为目标对党的组织和工作进行整合。市委提出：要“始终把经济建设摆在各项工作的首位。全市各级党委特别是各级干部在领导精力、工作部署等方面，都要紧紧围绕这一中心，服从服务于这个中心。”“各地区的党政主要领导要善于抓大事、议大事，做到统筹兼顾，突出重点。抓大事，就是抓能够促进地区经济发展的大事。”“各有关部门要强化全局观念，始终把发展经济放在第一位，围绕经济建设这个中心，做好本部门的工作。今后考核一个部门的工作，主要看为经济做了什么，做成了什么，为经济发展服务得怎样，服务的效果如何。要大力营造全党抓经济，人人为经济发展献计出力的小气候和好环境。”

　　市委要求，即使是党的纪律检查部门，也要紧密围绕经济发展这个中心工作，服务于中心任务。“各级纪检监察机关要紧紧围绕经济建设这个中心，认真履行好监督检查的职能作用，正确把握政策界限，正确处理好发展经济与加强监督、搞好服务的关系，把监督寓于支持服务当中，结合包头的实际，创造性地开展工作，为经济发展保驾护航。”A

　　党委也对政府、人大和政协进行整合，要求这些权力机构都围绕经济发展这个中心工作，组合为统一的合力，成为跨越式战略中的行动者。市委提出：“按照‘总揽全局、协调各方’的原则，党委要协调和组织人大、政府、政协等几大班子的力量，紧紧围绕经济建设这个中心开展工作，形成几大班子齐心协力抓经济的强大合力。”“做好人大工作，关键是加强党对人大的领导。我们一定要坚定不移地贯彻执行党的路线、方针、政策，善于把党的主张通过法定程序变成国家意志。”“坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协政治协商、民主监督和参政议政的职能作用。切实加强新时期的统一战线工作，发挥统一战线人才荟萃、联系广泛的优势，为经济建设多做贡献。”A

　　在这一整合下，包头市人大的表态是：“地方各级人大及其常委会只有紧紧围绕党委工作大局确定人大工作重点，……才能保证人大工作与党委决策在思想上同心、工作上同向、行动上同步，才能保证人大工作在全市工作大局中发挥积极作用。”“做好人大工作必须始终坚持以经济建设为中心、努力服从服务于发展第一要务。经济建设是全党工作的中心，加快发展是我们党执政兴国的第一要务。人大常委会的各项工作都要把是否有利于经济建设、是否有利于加快发展作为衡量标准，想问题、办事情、作决策都要突出中心意识，强化发展观念，紧紧围绕经济建设中心，自觉服从服务于发展第一要务，充分发挥人大在推进我市改革开放和现代化建设中的作用。”人大“要突出经济立法，积极发挥地方立法在完善市场经济体制、改善投资环境、促进地方经济发展上的重要作用。”在实际工作中，包头市人大先后制定了14部经济法规，“为规范经济运行秩序，促进我市国民经济持续、快速、健康发展创造了良好的法制环境。”

　　包头市政府要求政府各部门及其工作人员一定要“顾全大局，克服只顾部门、行业利益的狭隘观念，全力为经济建设服好务”。即政府力求对其中各个部门围绕经济发展中心进行整合。

　　包头市政协表示：“做好团结稳定工作，既是政协的优势，也是政协的职责。各级政协组织要加强与各民主党派、人民团体和各族各界人士的联系与合作，多做宣传解释、增进理解、扩大共识的工作，多做协调关系、化解矛盾、凝聚人心的工作，把各方面的积极性调动到实现‘十五’计划的事业上来。”包头市政协的一份提案中提出，“各级党委和政府应加强对商会的领导，支持商会全面履行其职能，充分发挥工商联作为商会的社会中介团体的信息咨询、牵线搭桥等作用。”

　　包头市人民法院的工作重点之一是全面加强民商事和行政审判工作：围绕深化国企改革和经济结构调整的部署，依法审理企业改制和破产案件，促进现代企业制度的建立；依法审理各类合同和商品买卖纠纷案件，促进公平交易，维护商业信用；依法审理金融纠纷案件和证券市场的民事侵权案件，防范金融风险，促进证券市场健康运行；依法审理投融资、税收、土地使用和对外贸易等纠纷案件，通过司法手段保障非公有制经济的健康发展；依法审理涉及企业下岗职工、低保失业人员等困难群众利益的案件，促进社会保障体系的建立健全。J

　　包头市委还要求，要“大力实施‘科教兴市’战略，认真抓好科技、教育工作，着力培养和引进经济建设所需要的各方面人才。要切实做好文化、卫生、体育、计划生育等工作，促进经济社会的协调发展。”“抓好民族团结、宗教、侨务等项工作，调动一切积极因素，形成齐心协力建设经济强市的良好局面。”A 这意味着，市委要围绕经济发展中心，整合全市的科技、教育、文化、卫生等资源。

　　在中国的政治体制中，工会、共青团、妇联等群众组织都在党委的直接领导之下，所以党委围绕经济发展中心和跨越发展战略的整合自然地包括了对这些组织的整合。包头市委强调：“要注意发挥好工会、共青团、妇联等群团组织在经济建设中的作用。”实际上，因为地方党委领导工会，所以整合工会的表示只是在地方党委的报告中才有提出。而且，在各个党的报告中，对于工会要服从地方党和政府所确定的大局的要求都只有这样的一句话。其中的含义是明显的：党连政府、政府各部门和人民代表大会和政治协商会议都要进行整合，工会、妇联这样的群众组织就更不在话下。

　　包头市委还力求加强对全体民众的思想观念的整合，将人们的思想和行动统一到经济发展上来：“要紧紧围绕经济建设这个中心，大力加强市民思想道德建设，广泛开展生动、具体的爱国主义、集体主义和社会主义的思想教育，在全社会形成共同理想和精神支柱，激发各族人民热爱包头、建设包头、发展包头的巨大热情，始终保持建设经济强市的旺盛斗志。”“要加强新闻宣传工作，坚持‘团结、稳定、鼓劲’的舆论导向，紧紧围绕经济建设这个中心，充分发挥统一思想、凝聚人心、鼓舞斗志的作用，为包头经济发展鼓与呼，为改革开放鼓与呼，为建设经济强市鼓与呼”。包头市政府提出：要“深入开展‘热爱包头、建设包头’的教育活动，大力弘扬包头精神，培育包头市风，把人们的积极性和凝聚力集中到西部大开发上来”。

　　五、党政机构主导的对外部资源的吸引及内外资源的整合

　　发展经济，重点应该发展什么产业？该市的选择是发展工业，即第二产业。市委认为，“工业化是实现现代化不可逾越的阶段。建设经济强市，首先要强工业。目前，我市新的工业项目不多，工业经济活力不足。这是经济增长乏力的主要原因。因此，我们一定要树立工业立市、强市、富市的思想，把提高工业化水平作为加快经济发展的战略重点。”A 政府各部门也提出：“建设经济强市，首先要强工业。实现工业经济超常规、跨越式发展就必须全力推进新型工业化进程”ZM，“工业化是实现现代化不可逾越的阶段。建设经济强市，实现跨越式发展，必须要强工业，上项目”。ZN要“确立建设经济强市首先强工业、工业立市、工业立旗（县）、兴旗（县）的战略思想”。P

　　如何促进地区工业的跨越式发展？包头市党政机构的选择是从外部获得资金和项目，增加本地区的资金和经济总量，提高经济总量增长的速度。“从包头经济发展的情况来看，无论现在还是今后相当长的一个时期，还属于投资拉动型经济。因为我们正处在工业化中期的开始阶段，这一阶段的明显特征就是产业结构以资本密集型产业为主导。我们要加快发展，必须依靠大模的投资来拉动。”所以，必须“以实施重大项目为突破口和切入点，积极争取并组织实施一批重大项目。”要“举全力争取和实施一批对我市具有较强带动作用的重大项目，培育新的经济增长点”。B

　　如何从外部获得资金和投资项目？包头市委和政府采取了两条腿走路的方针，一是从上级政府和中央部门获取，二是从中国其他地区以及国外的经济组织吸引。

　　在从上级政府和中央部门获取资金和项目方面，包头市委提出：“国务院已经出台了实施西部大开发若干政策措施，今后还将对西部地区采取更加灵活的政策。我们一定要利用好国家的特殊优惠政策，大力发展自己。既要积极争取国家更多的项目投资，又要努力争取国家更多的优惠政策支持。各级党委、政府和各级干部在实践中要善于研究政策，要吃透国家现已出台的各项政策，把这些政策充分运用好，落实到位，要善于从中寻求发展空间，挖掘新项目，抢占先机”。要“积极协助争取国家、自治区的政策支持和财政、信贷资金支持。”“要同国家和自治区有关部门建立起密切的关系，争取上级部门对我们的指导和帮助，提高项目工作的质量和效率。”B

　　如何争取上级乃至中央政府的资金？包头市委和政府的行动方式是“跑部进京”，而且由市委、市政府的主要负责人带队，亲自到自治区政府和国务院各部门争取项目。包头市经贸委的信息通报说：“四大班子主要领导和分管领导率先垂范，跑国家、跑部委，争取支持、解决难题。旗县区党政主要领导也亲自出征招商引资，跑项目、跑资金，效果显著。”“市委、市政府就近期实施的重大项目进行了分工，主要领导亲自抓大项目的实施，有关领导还多次带队，就一些大项目争取列入国家、自治区计划做了大量工作，取得了非常大的成效。”“严格的明确了责任人制度，市党政主要领导就各自承担的项目，采取‘跑步进京、跑步到委’的工作方法，多次带领项目单位到国家有关部委、自治区党政部门汇报工作，争取支持，市‘重点办’则经常到自治区‘重点办’汇报、沟通，通过一年的努力争取，现我市共有24个重点项目得到国家有关部委的审批。”

　　在从其他地区以及国外的经济组织吸引资金方面，包头市政府要求：“发挥资源和产业优势，加大招商引资力度，拓宽招商引资渠道，积极、合理、有效地利用外资，不断扩大全市招商引资的规模，进一步提高引进资金占固定资产投资的比重。瞄准国际国内大公司，力争在重大项目的策划、引进上谋求突破”G 为了吸引外部资金，包头市人大制定了地方性法规《包头市鼓励外商投资条例》，承诺对来包头市投资的国外投资者实行企业所得税免征减征，减收城市基础设施配套费，允许出资购买或以参股、控股等形式取得国有企业全部或部分产权，优先安排配套资金贷款，允许投资者以建设－运营－转让（BOT ）方式进行建设和运营等多项优惠措施。市政府则设立了外商投资企业专项资金，有偿支持重点项目。《包头市鼓励外商投资条例》特别提到，“鼓励外商直接经营和按照国际惯例管理企业。”

　　吸引外资的工作也由市委和市政府的领导人亲自出面。“市委邢云书记、苏青代市长等市党政领导……亲自率团赴上海、北京、山东、浙江等地招商洽谈，促进了一批重大项目的进一步落实。”“为吸引河北晶牛来包投资，

市领导、市经贸委三访晶牛集团，邀请晶牛来包考察三次。”ZM“由市委、市政府牵头，我局组织各旗县区领导和企业负责人赴上海、北京等地进行拜访，分别和台湾、美国等国家和地区的一些外商建立了友好的合作关系，收到了极好的效果。”ZS

　　吸引外部资金的一个重要渠道是企业股票上市。为推动包头市的企业股票上市，包头市政府专门成立了“包头市推进企业股票上市与证券发行工作办公室”。办公室的主要职责和任务被界定为：在市委、市政府的统一部署下，推动和帮助企业建立现代企业制度，按照上市公司的要求组织材料并规范运作，做好准备上市与发行证券的各项基础性工作；宣传企业上市与发行证券的意义和作用，搞好业务学习培训，让更多的企业知道上市与发行证券的法规政策，通过上市争取的过程，促使企业的经营管理与国际惯例接轨；密切联系国家证券监管部门及其派出机构，为企业牵线搭桥；广泛联系券商、中介机构与金融部门，帮助企业做好评估、审计、企业形象设计、企业功能定位以及上市辅导等基础性的工作；加强调研摸底工作，建立完善的拟上市与发行证券企业的数据资料与项目储备，及时向券商推介有条件进入辅导期的企业进入辅导程序。该“上市办”由一位副市长任办公室主任，经贸委主任、计委主任任副主任，成员有高新技术开发区管委会、财政局、对外经济技术协作办、环保局、国土资源局、工商局、国税局、地税局、人民银行包头中心支行等部门。其中，开发区管委会的职责是吸引拟上市企业和大项目进入开发区，提供优惠政策和优质服务，使企业的经营业绩符合上市的要求。财政局的职责是帮助办理国有资产的评估、出资、授权、转让等手续和文件。协作办的职责是对外发布招商引资信息，为拟上市企业和大项目的合资与合作引进资金、人才、技术。环保局的职责是对企业和项目进行环保把关，为企业出俱环保达标的证明。国土资源局的职责是帮助企业办理土地使用和转让手续。工商局的职责是按上市公司的条件办理变更登记。税务部门的职责是为企业及时办理完税证明，帮助企业办理减、免税手续和办理税务登记、变更手续。人民银行的职责是指导和帮助上市公司与拟发行股票、证券的企业开展与金融机构的业务活动。作为一个实例，这里政府各部门围绕企业股票上市工作进行了整合。

　　推动企业股票上市工作也由市委、市政府领导人亲自推动，包头市市长、副市长曾经亲自带领上市办和部分上市公司与拟上市企业一道，分别到深圳和上海拜访了证券公司和上海交易所的领导，在中国证券界引起了不小的轰动。

　　围绕吸引外资和投资项目，包头市对行政审批项目进行了清理和精简，简化了审批程序。市政府专门成立了“行政服务中心”，按照“一门受理，抄告相关，内部运作，限时办结”的运作方式，集中公开办理市级权限范围内的基本建设、房地产、外商投资企业注册等方面的审批事项，有32个政府部门在大厅设立了窗口。市政府对进入行政服务中心大厅的审批事项，细心设计了各个程序和环节，使审批事项的时限、环节、程序发生明显的变化和改进。市经贸委对所有经贸口的审批、审核事项从受理到办结都规定了明确的时限，规定“哪一个环节延误了时限、违规操作或为私利设卡，都将严肃追究责任”。对外商投资额在500万美元以上的项目，则由主管市长牵头，“以项目定政策，特事特办，给予优惠”。ZM

　　政府各部门的职能原来主要是执法、检查、审批，在确定跨越式发展战略之后，包头市委、市政府要求这些部门将工作目标和工作方式转为服务。“市委、市政府要加大对企业发展的支持和协调力度，全方位、全天候、全身心地为企业服务，鼓励大企业做大做强”。C市委专门举办了干部学习班，要求“查找班子和个人在解放思想、优化开放环境和人才环境建设等方面存在的突出问题，主要看为建设经济强市筹划得怎么样、努力得怎么样、服务得怎么样、发展得怎么样、效果怎么样，重点突出为工业重点项目、重点建设领域和工业园区、开发区搞好服务”。这样的学习班要把全市干部都培训一遍。E

　　作为实际例证，中国东方希望集团在包头市投资建设一个大型铝电一体化项目，申请办理产品进出口经营权。包头市外经贸局接到申请资料后及时进行了审核，仅用了不到一个小时的时间就为该企业办理了《生产企业自营进出口经营权登记证书》，企业凭此件即可进行海关、商检、外汇管理等注册手续。该项目的基本建设需要电力，包头市经贸委积极协调供电部门，在规划项目建设施工用电中，“本着特事特办、急事急办的原则，与供电部门一道多次赴现场对供电线路反复勘察，克服时间紧，用电负荷大的困难，确定了供电方案，为该项目建设如期开工提供了电力支持和保障。”

　　为吸引外部投资者，包头市政府还加强了城市基础设施建设，完善城市道路网络，提高民航和铁路的运输能力，进行基础设施的配套建设，对城市进行绿化美化，开通了西部数码港和政府网站，实施了天然林保护、退耕还林（草）、风沙源治理和大青山南麓绿化工程。

　　包头市政府明确提出：在吸引外部资金的时候，“要破除怕吃亏和急功近利的旧观念，树立你发财、我发展，你发展、我支持的思想。”B 要“让投资者在包头有利可得，有钱可赚。”C

　　包头市从外地吸引的第二类资源是人才。市委书记提出，建设经济强市要以人为本，关键在人才；要加深对人才资源开发重要性和紧迫感的认识，把人事人才工作做得更好。“资源优势，有了更好；没有资源的地区也有搞得很好的，重要的是体现人的作用，以人为本。”“下一步包头真正的发展和推进，真正的爆发力，还是在人才上做文章，有了人才也就有了一切。所有的竞争都是一个人才的竞争，比如许多企业，一个出色的企业家可能3-5年可以创造几十个亿资产的厂家，但是一块非常富足的资源，没有好的领导，特别是好的企业家来推动发展，仍然是沉睡的。”“要认真研究探索，结合我们建设经济强市，把人才人事工作再上一个新台阶。”（包头人事局信息“人事部张学忠部长来包调研考察人事人才工作”，2002年9月22日、23日）

　　为吸引人才，包头市人事局制定了《包头市吸引优秀和紧缺专业技术人才的暂行规定》，设立了人才开发专项资金，在内蒙古大学设立了包头奖学金，为短期来包服务的专家购置了专家公寓，建立了两个博士后科研工作站，创建了自治区第一个留学人员创业园。（深入学习贯彻党的十六大精神为建设经济强市提供人事人才保障——张海顺同志在全市人事工作会议上的报告（2003年3月7日））

　　包头市政府还主动帮助企业完成人才的配置，为企业提供人才吸引服务。中国东方希望集团在包头投资建设的大型铝电一体化项目开工后，包头市人事局领导主动带领业务科室负责人前往希望工业园区，向企业管理者介绍可以为该企业提供的各种人事人才服务项目，双方共同确定了为希望工业园区提供人事人才服务的工作框架。根据服务协议，市人事局建立与希望工业园区的协调联系制度，随时了解希望工业园区在人才智力引进、培养、开发利用等方面的需求，为希望工业园区提供包括政策咨询、人才智力引进、人才培训、人事策划、人事代理、人才测评服务、人才派遣（租赁）等七个方面的服务。市人事局还承诺，从工作程序和服务方式上将打破常规，“以最短的时间、最便捷的方式和最高的效率提供全方位、全天候、全程式、保姆式的最优质服务。”（人事局网站信息2003-06-15）

　　包头市委和市政府力求通过“政府主导”行动，将外部资金、人才与本地的自然资源和劳动力整合起来，实现经济的跨越性发展。

　　六、党政机构主导的企业内部资源重新整合

　　进入市场经济之后，企业成为市场的主体和市场竞争的主体，经济的发展取决于企业的效率、效能和市场竞争力。包头市要使通过资源吸引和行政整合所建立起来的企业确实能够在全国乃至全球的竞争中生存和发展，必须提高企业的效率和效能。包头市委和市政府为促进地区经济的发展，实施跨越式发展战略，主导了企业层面的资源整合。这方面整合的具体目标，就是实现企业的效率最大化，使企业的产权制度、经营制度、劳动用工制度都服从于效率和竞争力的要求。

　　包头市企业层面的整合首先是产权重组。对于尚有市场竞争能力的大型国有企业，该市不断加大改革力度，按照建立现代企业制度的要求加快股份制改造，完善法人治理结构，力求从根本上解决国有企业发展的体制性障碍，实现体制创新。在股份制改造中，通过出让股权、资产量化、互相参股、发行股票、债股置换等多种方式实现投资主体多元化，通过利益主体多元化形成有效的监督机制和科学决策机制。市委和市政府提出，要敢于放弃控股权和经营权，积极寻求与国内外有实力的企业集团、科研院所及大专院校进行合资合作，无论是政府还是企业，都不能从小集团利益甚至个人利益出发，阻碍和拒绝其他投资者的介入。要鼓励经营者入股、持大股，以调动其经营积极性。

　　对于国有中小型企业，该市的做法是将国有资本全部撤出，不能撤出的处于参股地位。有的企业通过拍卖、有偿转让形式实现民有民营；有的企业

将净资产折股到职工，组建股份制企业，或者由职工优惠购买、赊购重组；有的企业鼓励自然人或企业长期租赁、承包经营；有的企业在妥善安置职工的前提下无偿转让，或者将全部或部分优良资产划转给能够投入资本进行技术改造、启动生产的大企业和集团公司。

　　包头市委和市政府提出，要加快发展以民营经济为重点的非公有制经济，落实和完善有关鼓励发展政策，真正做到放心、放胆、放手、放开、放宽、放活，引导民营经济拓宽经营领域，加快技术进步，扩大经营规模，增强非公有制经济对整个经济发展的促进作用。

　　包头市鼓励民营企业参与国有企业的重组和改造，允许并鼓励民营企业对全市各行业特别是竞争性领域的企业进行购买、兼并、承债接收和股份合作，实现低成本扩张，以有效地盘活闲置资产和整合配置资源，培育和发展一批具有规模的民营企业集团。

　　作为产权重组的例子，包头百货大楼采取了“企业产权一次性清晰，国有资本一次性退出，国有职工身份一次性置换，无限责任一次性解除”的改革办法，彻底改造为私人参股的股份制企业。该单位1572名在册职工中，办理解除劳动关系的520人，置换国有身份的1052人。

　　国有大型企业产权改革的一个重要形式是“精干主体，分离辅助”，将企业的辅助部门分立成独立经营的子公司，成为独立的法人实体和市场竞争主体，一些子公司还直接实现了民营化。包头钢铁公司从98年开始推行“精干主体、分离辅助”，先后分立经营子公司及事业法人单位22家，涉及在岗职工22604人，离岗退养3895人，离退休职工17059人，资产总额27.1亿元，其中净资产8.4亿元。

　　包头市国有企业的“企业办社会”问题十分突出，这成为企业发展的沉重经济负担。作为例证，包头钢铁公司每年给学校、医院补贴达6000余万元，包头矿务局补贴办社会近5000余万元，二O 二厂补贴2000余万元。为使企业“轻装上阵”，增强竞争力，包头市委、市政府于2002年专门成立了以市委常委、常务副市长为组长，三位副市长为副组长，市经贸委等12个部门参加的“包头市国有企业分离办社会工作协调领导小组”，召开专门会议对企业分离办社会的工作进行了布署。市财政局核实了企业实际的办学经费，市经贸委会同市教育局、卫生局编制了分离办社会职能的具体实施办法，初步确定2003年和2004年政府和企业各承担经费的50％，2005年开始全部由市财政负担。

　　对于企业的冗余劳动力，市委和市政府支持企业进行下岗分流，减员增效。

　　在企业内部，包头市委和市政府积极推进劳动人事制度和分配制度改革。在用人制度上，要求和支持企业按照精干、效能的原则科学合理设岗，打破干部、工人和不同所有制职工的身份限制，建立管理人员竞争上岗、能上能下的机制。在用工制度上，全面推行和完善全员劳动合同制，形成企业自主用人、劳动者自主择业、职工能进能出的用工机制。在分配制度上，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，形成企业职工收入与企业经营效益挂钩、能增能减的机制。对于企业经营者，则推行年薪制、股票期权制、产权代表报告制、年度和离任审计制等激励约束机制。

　　对于严重亏损、资不抵债的企业，市委、市政府一方面积极争取列入国家破产计划，实施国家政策破产，另一方面加大依法破产的力度，畅通劣势企业退出市场的通道。包头市经贸委下设了“企业兼并破产事务所”，对资不抵债、扭亏无望及无法偿还到期债务的企业实施破产清算，配合市政府参与有关问题的协调、解决，参与对职工的宣传、解释工作；制定破产清算报告、资产分配方案，协助法院召开债权人会议；同时妥善安置职工，帮助企业进行重组。

　　七、党政机构主导的劳动关系调解与劳动者处境

　　上述的地方间经济竞争和地方内整合行动，都对工人的处境产生了影响。

　　地区竞争中的地方党委和政府所要求的是地方内各类资源所有者和各个部门的整合，要求全地区人民围绕党委团结一致，共同推动经济的发展。在这种目标定向下，地方党委和政府显然不愿意工会独立，不愿意看到工会的力量强大，不愿意看到工会最大化工人利益的行动，不愿意看到强大的工会和雇主之间的冲突。在党和政府看来，工会与雇主之间的冲突或者会降低企业效率，影响其市场竞争力，或者会把外来投资者赶跑。地方党委和政府也不愿看到工人去市政府门口静坐，去要工资，要解除劳动合同的补偿。在政府官员们为争取外部资源、创造良好的投资环境而奔忙的时候，他们显然不愿意自己的后院起火。

　　当然，整合工会只是地方党委的愿望，是否能够整合成功，还要看工会的意愿和行动。那么地方工会的意愿和行动如何呢？在访谈包头市总工会主席的时候，向他提出了这样的问题：“现在有两种想法，有人提出工会更应该独立，独立地开展工作，对政府、对党的依赖要减少，但是也有人说，工会还应该更多地跟党结合，接受党的领导，一块来维护工人的权益，这两种思路哪个更合理一些？”他的回答如下：“工会离开党没有前途，现在工会必须得依靠党组织，共产党是执政党，是一党执政，共产党执政，离开了这个大局，你连政府的关系也不好处理。那些外资企业，如果跟共产党闹开了，你企业就没有办法了，到部门就给你卡死了。所以，现在外资来了，都得靠共产党，都得跟当地政府搞好关系，搞不好关系，你这个企业办不起来，连地皮也弄不起来，你搞不好，它部门你也弄不起来，都是共产党的部门嘛，你能咋着？所以说，离开了共产党就什么都干不成。工会维护工人的利益，离开政府部门不行，有些疑难问题，离开了人家政府的劳动部门、工商部门不行，你说你咋弄，你的工会会费收不上来，政府部门不管你，谁来管你？你全国总工会又没有一定的经济实力，人家要是不给你地方，你连办公的地方都没有。办公楼你自己盖，费用你自己开，你开出来以后连税也交不起，这一套，这个费呀，那个税呀，如果共产党不管你，政府不管你，都叫你弄，你负担不起来。我们这个社会，还是政府有权力，政府的权力一条线，你离开了政府咋办？你连工会会费都收不上来。有的人说，政府的税好收，那不一样，税务机关有权力，企业有的是，它到企业里收税完全可以，我们离开了政府连会费也收不上来。我们现在每年还有四五百万的经费呢，如果离开了政府你就收不起来，离开了共产党绝对不行。为什么国家把好的部门都留下，把不好的部门都下放下来呢？就是因为这些问题，不然的话没法管。好多企业为什么下放呢，就是因为这个问题，因为脱离开地方政府，它不管你，你就没有办法。好的企业过去都独立发展了，不好的就下放了。有个疗养院，原来是全国总工会管，管不好，下放到内蒙，内蒙管不好，又下放到包头，因为它连工资都发不了啦，就下放到包头来了。如果它弄得好，就不会下放下来了。工会独立，要是有独立的收入还行，咱们没有创收，光是依靠那点会费，也很难收去，你说要办企业，办不起来，还要交税收哇，管理费呀，这些都交不起。共产党领导的，你离开了共产党不好办，活不成。”

　　在市场经济条件下，任何一个地方要想吸引资金和技术，必须提供高于其他地方的回报率。像包头这样的非东部城市，考虑到投资风险和交通成本等，投资者和技术所有者如果不能得到高于东部地区的经济回报，就不会前去投资。然而，当实现了经济资源的整合之后，包头却很少能够产生高于全国的劳动生产率。当企业总收益不高于东部城市，而资金和技术又必须得到高于东部城市的回报的情况下，一个不得不做的选择是降低生产成本，这包括压低工人的工资，降低其劳动条件，容忍设备的简陋，生产环境的危险和污染。而为了维持自己的就业，为了与外来的资金和技术相结合，工人们必须接受这些。如果他们拒绝接受，要求像东部地区一样的工资和劳动条件，或者要求更高的工资和劳动条件，则资金和技术可能流动到其他地方，他们就会连职业也没有。换句话说，政府的资源整合有助于增加本地劳动者的就业，却不能不使他们处于很低的收入和劳动条件之中。

　　关于劳动条件方面的一个具体例子，包头市劳动局副局长说：中国东方希望集团在包头投资建设大型铝电一体化项目的时候，当时市里召开紧急会议，要求各个部门在办手续时一律绿灯，不要问人家干什么，不要问三道四，给人家盖章就完了。至于合理不合理、合法不合法，一切由市委市政府负责。“所以你说（劳动）监察，像这个，我们就不能去监察：你用工办手续没有？我们绝对不能去。因为你再大，你是个政府职能部门，你不能超越这个（市委、市政府）吧？”这意味着，为了吸引外资，市委、市政府实际上默许了降低劳工标准。

　　党政机构主导的企业内部资源重新整合，对于工人的处境也发生了双向性影响。其正面影响是提升了企业的竞争力，降低了企业破产的风险，减少了工人因此而出现的失业和下岗。但是，劳动者也为此付出了代价。第一，为了增强企业的竞争力，吸引和稳定高知识的管理者和专业技术人员，工人不能不接受内部收入差距的逐渐扩大，容忍自己收入的低下和增长缓慢。第二，企业为保证竞争力和利润率，随时都会裁减在当时被认为多余的工人，工人的就业变得相当不稳定。第三，在转制和内部改革中，一些企业采取“甩

包袱”行动，使工人两手空空离开企业，失去生活保障。同样，如果工人拒绝接受这样的代价转嫁，其结果就很可能使企业的竞争力下降，企业与工人同归于尽。

　　包头市委、市政府处理劳动关系的基本原则，是在服从于经济发展中心、跨越式发展的框架下，适当保护劳动者的权益，照顾他们的生活。

　　包头市委提出，“国有企业要在对内外合资、合作的过程中逐步调整好与职工的劳动关系。”A “在深化中小企（事）业单位改革、股权多元化和非公有制改造中，衡量改革是否成功的重要标志，就是要看……企业与职工的劳动关系是否调整好了，决不允许出现盲目地处置国有资产、‘悬空’职工切身利益的现象。”D

　　当劳动关系出现紧张，职工到政府上访的时候，政府一般会给予回应，采取措施扭转对职工利益的过度伤害，适当增加对职工的补偿，安排职工的生活。蔬菜公司因为转制问题导致众多职工上访，市经贸委专门成立了“转制企业‘回头看’工作领导小组”，帮助解决职工反映的问题。他们深入企业调查了解，与董事会、监事会、职工座谈，倾听股东、员工的意见，对有关问题进行核实、梳理，组织学习公司章程、《公司法》，明确责权利，聘请律师解答有关问题，部分满足了职工的要求。北鑫商贸有限公司职工上访反映上岗、生活费等问题，经过经贸委出面协调，使职工与管理方形成了一致性的解决意见。

　　一些职工下岗后不能领到基本生活费，一些离退休人员不能领到离退休费，一些失业者不能找到就业岗位而陷入贫困。市委、市政府提出要注重解决这些问题：“要时刻把群众的安危冷暖放在心上，特别是要解决下岗职工、困难居民、贫困农牧民等低收入群体的实际困难和问题，确保国有企业下岗职工基本生活费、企业离退休人员养老金以及失业保险金和最低生活保障金的按时足额发放。”“要健全和完善失业、医疗等社会保障体系。”A

　　包头市财政局2003年度财政预算草案中强调，本年度要关注低收入群众生活，加大社会保障支出。按照目前财权与事权的划分情况和财政负担能力，“两个确保”和“低保”的补助资金主要由中央财政安排，但地方各级财政也会尽力增加这方面的投入。鉴于2002年提高了“低保”标准，低保人数大幅增加，低保补助也随之加大，所以2003年市本级安排社保支出2.1亿元，比上年增加0.44亿元，社保支出增加额占2003年一般预算可用财力增量的23.2%.

　　包头市劳动和社会保障局制定的“包头市劳动和社会保障事业发展‘十五’计划”，将“十五”期间的主要工作界定为：从改革、发展、稳定的大局出发，全力以赴做好社会保障各项工作；围绕形成以市场为导向的就业机制和建立独立于企事业单位之外的社会保障体系两大任务，继续巩固‘两个确保’，努力做好就业和再就业工作，积极推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，进一步完善社会保险制度，稳步推进城镇职工基本医

疗保险制度改革“。2003年初，包头市劳动与社会保障局局长在部署具体工作时，提出本年度的工作重点是”三个突破“，即：切实做好就业再就业工作，在扩大就业上取得新突破；切实抓好依法加强劳动用工管理，在维护劳动者合法权益上取得新突破；切实抓好两个确保工作，在社会保障体系建设上取得新突破。

　　分析这些文件和讲话的基本宗旨，是维持和保护劳动者的基本生活和增加就业，而不是提高劳动者的劳动标准，全面维护《劳动法》界定的劳动者的各项权利。

　　“政府绝对不会跟工人过不去”（一位包头市政府官员的话）。但是，就实现政府的经济跨越式发展战略来说，资金所有者、企业管理者等与劳工阶层具有不同的价值。对于资金和高级人才，市委和政府的做法是积极吸引，笑脸相迎；对于企业的多余职工，则是合理排斥，冷面安排下岗；对于外部的资金和人才，市委、市政府主要领导主动走出门去洽谈，许诺优惠政策，对于一般工人，则是“不告不理”，当职工到政府上访、对政府形成较强压力之后，才在企业经营方同意的框架下适当解决。劳动者将维持生存、保障就业和提高收入的期望寄托于政府，政府似乎也没有忘记这方面的责任，但是在发展经济必须吸引资金，吸引资金必须降低劳动标准，否则难以引入资金和企业家的情况下，政府往往更多地偏向投资者和企业经营者。

　　包头市劳动和社会保障局的一份调查报告表明，本市的劳动争议从总体上呈现出上升且复杂化的态势。劳动仲裁部门2000年度受理劳动争议申诉案件137起，2001年度为255起，2002年上半年即为137起，相当于2000年度全年案件数。其中，（1）工伤保险争议居各类争议之首，主要原因是用人单位安全生产管理水平低，引发工伤事故后既不申报工伤，也不为劳动者提供工伤保险待遇；（2）养老保险争议居高不下，一些用人单位生产经营不景气，不能按时足额向社会保险部门为劳动者缴纳养老保险费，一些用人单位则在向劳动者扣缴个人部分后，不按时足额向社保部门缴纳；（3）工资争议大幅上升，一些用人单位违法拖欠克扣劳动者工资及加班加点工资，或者因为生产经营不景气而无力按时足额支付劳动者工资；（4）除名争议曾一度上升后渐呈下降趋势，主要是用人单位逐渐熟悉并开始注重运用劳动合同来解除劳动关系；（5）集体劳动争议下降幅度较大，其原因是劳动监察执法遏制了用人单位大面积违法拖欠职工工资、欠缴养老保险的现象。

　　在党委和政府整合全社会资源、参与地区间的经济和资源竞争的条件下，工会没有出现原来预期的随市场化进程逐渐独立化的趋势，反而以新形式和新任务被整合在党的统一行动之下，近期不会有大的作为。而只要工人不上访，不出现外部冲突，党委和政府就把注意力集中在吸引外部资源和整合内部资源上，对于工人的关注更多是为了社会稳定和发展环境，而不是他们福利的提升。

　　资金在经济发展和地区竞争中的至关重要性增大了投资者的价值，投资者的价值提升和工会缺乏行动能力造成了企业管理方在劳动关系上的强硬，

再加上政府在特定形式下的行为定向，本市的劳动关系难以实现合理的平衡。发表在2002年8月6日《工人日报》上的关于包头市的一篇报道，展示出包头市劳动关系的这一特点。下面是这则报道的全文：

　　本报讯（记者姜明）“工资没有按规定增加，探亲假、劳保却被取消了。”仅仅因为向有关部门如实反映企业侵害劳动者权益的情况，开除的厄运就降临在包头市水嘴厂几名女职工的头上。尽管劳动争议处理部门早在3年前便裁定女工胜诉，仲裁执行至今依旧杳杳无期，女工们赢了官司却无法回到岗位。

　　据女工们介绍，5年前她们所在的企业因效益不好，被私营企业华通科工贸公司（后改名为文鑫实业公司）兼并。按照兼并协议，华通公司不仅要接受原厂的全部职工，还必须提高职工的工资标准，并依法为职工缴纳养老、失业等保险统筹金。然而，企业被兼并后，不仅工资没有提高，反而连探亲假、取暖费及劳保用品也被取消。

　　随后，22名职工联名写信给公司领导，希望能够严格执行协议书条款，提高工资，恢复国家规定的福利待遇。然而，这些职工接连遭到一系列不公平的待遇，不仅被规定每天必须提前15分钟上班，还有3名继续反映问题的职工被开除，其他人也分别被勒令停止工作及降薪试用。

　　被开除的女工依法向区劳动争议仲裁委申请仲裁，企业的开除决定被裁决撤消。但是，当女工们回厂上班时，却被告知“哪里做的裁定你们到哪里上班去，厂里不执行裁定”。此后的一年多时间里，女工们多次去人大、信访等部门反映情况，并向法院提起诉讼。法院3次通知厂方调解，厂方均未到庭。

　　女工们告诉记者：“2001年3月初，法院通知我们可以回厂上班了，因为强制执行令已经下达。然而，企业总经理却对我们说，执行不执行是我们的事，你们想上班没门。”法院似乎也没有什么办法，因为劳动仲裁裁定书不具备给付内容，不属于执行范畴。

　　据悉，包头市总工会曾经会同区工会、经贸委有关人员，一起到文鑫公司进行协调，却遭到拒绝。市劳动争议仲裁委负责人称，他们只有依法审理、裁定劳动争议案的权利，强制执行权在法院。法院也有自己的难处，因为劳动关系不是实体，无法像对待钱物一样进行执行。

　　有关法律专家就此认为，开除和辞退已经在当今的劳动争议案中占到相当数量，如果迟迟不能得到有效执行，劳动仲裁也就失去了意义。他们建议说，应当尽快建立健全司法执行的法律体系，使完善的法律不至于“软弱无力”，让赢了官司的劳动者不再“尴尬”。

　　作为本文的结尾，笔者认为这个案例所包含的意义是深刻的。在中国，政府似乎没有解决不了的事情，之所以某些劳动关系问题不能解决，那是政

府“另有苦衷”。

[1]本文在“WTO 与中国劳动关系”课题的资料的基础上写成，本课题组成员有冯同庆、赵炜、石秀印等。