论 文 摘 要
    纵观中外学者的研究，从研究对象的层次而言，比较多的是乡镇一级政府行为。而且，这部分研究在许多方面取得了开创性的成果。如沃尔德提出改革中中国的地方政府具有的“公司化”特征，将地方政府（乡镇政府）直接比喻为“厂商”；奥伊在分析了以乡镇企业为经济基础的农村改革中乡镇政府的“商品化”特征后，提出了乡镇政府的政府职能与经济职能合一的制度形式为“集体法团主义”。维克多·尼也从“市场过渡理论”和对政治权力和地方经济关系的探讨，以过渡经济中不确定性增加的制度环境出发，来解释所称的“地方法团主义”等等。张静在分析乡村基层政权在基层管理中所起的作用时，提出了“政权经营者”的概念，认为“基层政权的组织头衔、集体代表等公共地位，合理发展出了他们对公共资产的合法运行权”。因此，基层政权的一个引人注目的新角色是“从事经营，成为经济行动者”。
    但是，这些研究较少有将核心焦点放在更高一级的政府行为，即县级政府行为的研究上。就县级政府行为来说，特别是就与市场经济生活直接相关的县级政府的专门机构来说，有三个重要因素决定着县级政府行为的模式、作用及其效果：1．在宏观政策或制度层面，来自中央政府或上级政府的由政府命令和法律引入实行的强制性制度变迁力量，无论是体制改革过程中的新型机构设置与职能配置，还是国家政策在基层行政组织中的具体安排和调整，都作为强制性制度变迁的基本动力，通过正式制度的形式决定并影响着县级政府行为。2．县级政府行为也取决于当地经济发展水平的限制、要求和促动。当地经济发展的水平会形成一种诱导性的制度变迁力量，促使县级政府的相关机构在响应获利机会时自发倡导、组织和实行制度变迁。3．在行政意义上的制度安排层面，县级政府以经济指标为核心的考核体系所形成的内部需要，亦是促发制度变迁的重要动力。这一因素主要表现在两个方面：一是衡量县级政府政绩的经济指标，二是其他地区同级政府在经济体制改革过程中的示范效应。
    本文不仅在以往有关基层政府行为研究的基础上，提出了在中国具体社会变迁过程中县级政府行为与乡镇政府行为之间的差别，而且还界定了县级政府行为的三个重要特征。同时，本文还在中国社会的制度变迁过程中，通过诱制性制度变迁和强制性制度变迁的角度，从制度变迁本身的嵌入性、意识形态、路径依赖等理论层面系统分析了安吉县政府行为所经历的三个重要变化：1. 主导型政府行为；2. 推动型政府行为；3. 服务型政府行为，从而阐述了中国县级政府行为具有代表性的变迁历程。这一讨论对于我们检讨制度变迁中的县级政府行为具有重要的理论意义和现实意义。
    以此为分析前提，体制改革20多年来，安吉县经历了制度变迁的三个阶段。在这三个阶段中，县级政府行为模式也发生了重要变化。上述制度变迁和县级政府行为模式的变化，就中国县级体制改革的总体过程来说，具有一定程度的代表性。
1、主导型政府行为 （1984年[县级机构改革]至1993年[财政分税制实施前]）。改革初期，由于原有行政体制的路径依赖作用，县级政府依然通过带有单位制特征的行政行为模式，强化经济部门的功能和职责，很大程度上自觉扮演了“政府经济人”的角色；县级政府作为一级行政法人机构，拥有政治权力的政府组织，行使着政治、经济和社会的职能，具有很强的动员和调度各方面资源的能力；县级政府主动经营国有、集体企业，而且在逐步走向市场化的制度环境中利用自身的优势和权力为企业获得资源。政府权力与市场紧密结合，在乡镇政府更为直接地介入所属企业的过程中起着决定性的作用，以实现政府利益最大化。
2、推动型政府行为 （1994年[财政分税制实施]至2002年[国有集体企业改制完成]）。自1994年财政分税制改革后，国有集体企业实施股份制和公司制改造，乡镇企业实施改制。特别是1998年开始推行的国有集体企业改制，使县级政府开始摆脱所属经济实体的隶属关系，不再对企业组织进行直接控制，不再直接干预企业经营和决策，不再扮演“政府经济人”的角色。政府与企业的关系在相当程度上体现在企业为政府提供更多的税收上。企业获得最大化的经济效益的结果，使政府有可能通过税收制度实现自身利益的最大化，在社会财富的再分配过程中去满足社会的公共利益。
3、服务型政府行为 （2002年[国有集体企业改制完成]至今）。随着国有集体企业改制的完成，县级政府从企业的市场运行中脱离出来，开始通过从“新公共管理”的角度出来营造公共性的市场环境，试图与企业之间建立起一种“互助”或“互惠”的关系。县级政府在职能上开始朝向“治理”方面发展，通过更合理和积极地处理与公共利益的关系，为构筑适应新的制度背景下的政府与企业、公共利益之间新型的“公共空间”提供了可能。县级政府开始借助这种新型“公共空间”，在经济和社会发展方向上谋求政府利益和效益的最大化。

关键词： 县级政府行为 制度变迁 路径依赖 制度安排 嵌入性

Abstract

Based on case study and intensive fact-to-face interview, I explore how township-level government in China adopts different strategies at different period of time. I argue that the behavior of township-level government is different from that of the county-level government in some important ways. I try to demonstrate that behaviors of the township-level government were not only shaped and reshaped by the socioeconomic and political structure within which they were situated, but also heavily path-dependent. There are two types of local socioeconomic development: the enforced institutional changes and the guided institutional changes. My results show that local governments are more likely to resort to guided institutional changes when the local economic system is more advanced and vice versa. I raise the important issue of good governance during the period rapid economic growth and social transition: what is good governance, and how to achieve good governance? My results show that ideology plays a central role during this process of socioeconomic transition. To some level, it is fair to say that institutional arrangement, including the way local governments participate economic activities, is always dependent on the unique social structure.

Keywords: government behavior in township, institutional change, institional arrangement, path dependency, embedness

目  录
引  言 8
一、问题的提出和视角 8
二、安吉县作为个案的代表性 12
第一章 县政府行为研究的问题意识及其理论基础 15
一、市场化过程中的地方政府角色 15
二、制度变迁的动因及其效果 19
1、诱制型制度变迁和强制型制度变迁 19
2、嵌入性 20
3、意识形态的制度性作用 22
4、路径依赖 23
三、基本假设 24
四、调查方法和资料 26
第二章 县级政府的结构与功能 28
一、经委职能的变化：县政府结构变迁的一个侧面 29
1、八十年代县经委的职能 30
2、九十年代县计经委的职能 30
3、2001年时县经委的职能 31
二、结构比较：县级政府与乡镇政府 34
1、县级和乡镇政府的共同点 34
2、县级政府和乡镇政府的不同点 34
第三章 “主导型政府行为” 38
一、制度环境与结构性特征 38
二、县政府的结构调整 40
三、县政府与企业的互动 44
第一类：县属工业 44
第二类：二轻工业 46
第三类：乡镇企业 47
案例1：安吉啤酒厂 52
案例2：安吉孝丰纸业有限公司 54
四、“主导型政府行为”形成的原因 57
五、几点思考 60
第四章 “推动型政府行为” 63
一、县级政府行为模式转变的制度和社会背景 63
1、宏观制度变迁 63
2、国有集体企业发展中的矛盾 67
3、政府自身的利益驱动 73
二、县级政府和企业关系的结构性调整 76
1、县级政府的机构改革 76
2、县属国有、集体企业的改制 78
3、乡镇企业的改制 83
三、 推动型政府行为模式 84
1、政府与企业的“互助型”或“互惠型”关系 84
2、推动型政府行为模式的主要特征 87
3、推动型政府行为模式变迁方式的理论思考 888
第五章 “服务型政府行为” 91
一、制度背景 91
1、宏观制度环境的变化 91
2、安吉县微观制度环境的变化 92
二、2001年后的县级机构改革 93
三、“服务型政府行为”的典型案例：安吉经济开发区 96
四、安吉县政府与企业的互动关系 99
五、服务型政府行为模式 102
1、“围墙”外的服务需求，是服务型政府行为模式的出发点和落脚点 102
2、“治理”是服务型政府行为模式的基本理念 102
3、服务型政府行为模式是通向“服务型政府”的第一步 103
4、塑造新型的公共空间 103
六、服务型政府行为模式的理论思考 104
第六章 制度变迁中的县级政府行为 106
一、县级政府行为的理论意涵 106
二、三个制度变迁阶段中的县级政府行为 112
1、主导型政府行为 112
2、推动型政府行为 114
3、服务型政府行为 116
三、进一步的讨论 118
参考文献： 122
附录：访谈材料 128
访谈之一：关于体制改革、政府与企业的关系 128
访谈之二：关于财政情况 137
访谈之三：关于安吉孝丰纸业有限公司（老石坎造纸总厂）情况 143
访谈之四：关于政府与企业的关系 147
访谈之五：关于安吉县乡镇企业情况 150
访谈之六：安吉县经济开发区的情况 153
访谈之七：吉佳公司的沿革和政府间的关系 158
访谈之八：金融与政府关系 162