养老服务机构“公办民营”试点改革，是我国加快实现社会福利社会化的重要举措，也是国际社会福利服务的主流趋势。为稳妥推进这一改革进程，受北京市民政局委托，中国社会科学院社会政策研究中心组织人员于2006年3月至5月对北京市TZ、FT两区的4家“公办民营”养老服务机构进行了专题调研。现将调研情况摘报如下：
一、北京市养老服务机构“公办民营”试点改革的发展现状
1.基本概况。北京市养老服务机构“公办民营”试点改革始于上个世纪90年代末，近两年改革步伐有所加快。截至2006年3月，在北京市民政局备案的“公办民营”养老服务机构共有19所，占全市公办养老服务机构总数的8.3%，涉及房山、通州、丰台、门头沟、昌平、海淀、朝阳等7个区县。在这些试点机构中，区县民政局直属的1所，乡镇政府办18所；床位总数2416张，占全市公办养老服务机构总床位数的13.2%；入住老人1506名，老人入住率62.3%，床位占有率68.8%，其中床位占有率在90%以上的机构有5所。
2.试点模式。主要有三：一是承包式，即把养老服务机构的经营服务权转让给社会经营者，政府根据协议收取一定的承包费，监督相关服务与运营。这种形式相对简单，操作相对成熟，目前全市有14所机构都采取了这种方式。二是租赁式，即把养老服务机构的资产承租给社会经营者使用，政府根据合同收取一定的租金，监督租赁的财产不受损失。目前全市有2所机构采取了这种方式。三是合营式，即养老服务机构的经营服务权由社会经营者部分代行，根据政府与社会经营者双方的资金及精力投入比例、以及能力优势分配经营服务权，通过协议确认双方在某些服务管理上的职责范围，形成合作关系，社会经营者根据投入情况获得相应回报。目前全市采取这种方式的机构有3所。
3.主要成效。一是减轻了政府负担，促进了政事分开。养老服务机构实行“公办民营”后，基层政府不仅变服务提供者为服务监督者，也实现了投资方向的战略转变。政府只负责大型设施建设投资，日常运营费、小型设施建设费均由社会经营者投入，并且每年社会经营者还会上交一部分利润，作为机构的折旧费和发展基金。如TZ区SZ镇敬老院，改制前，SZ镇政府每年对该机构的投入（员工工资、奖金、日常运营费等）至少需要30万。改制后，五年来，SZ镇敬老院共接收社会老人1350人次，投入小型设施建设费50万元，上缴镇政府利润63万元。二是盘活了存量，降低了“门槛”。养老服务机构实行“公办民营”后，许多闲置的政府办养老服务机构的经营管理水平明显改善，资源利用率明显提高，呈现了“当年承包、当年见效益”的局面。另一方面，“公办民营”模式也无形中降低了社会力量进入养老行业的“门槛”。如养老服务机构的基本建设已由政府投资建好，社会经营者的前期投入不必太大；机构的相关经营手续政府已经办妥或者可以协助办理，社会经营者的运营成本大大降低。三是增强了服务意识，提高了服务质量。改制后，养老服务机构在经营上相对独立，由过去依赖政府转向依靠市场，从而调动了经营者的积极性，促使经营者在管理上狠下功夫，想方设法完善内部管理制度，降低成本，提高效率；在服务上不断增强服务意识，提高服务质量，争取更多的老人入住。
二、当前养老服务机构“公办民营”试点改革存在的主要问题
1.部分社会经营者追逐经济利益的行为明显。极端的表现是：养老服务机构“既不服务本地的老人，也不服务没钱的老人”。从对象选择看，“公办民营”养老服务机构主要瞄准的是市区老人而不是辖区内的老人，是收入较高且稳定可靠的老人而不是经济拮据的老人。调查显示，TZ区受访的3家“公办民营”养老服务机构收住的老人，绝大部分来自城八区。从资源分布看，“公办民营”养老服务机构为了实现利益最大化，一方面个别社会经营者把机构内原有的健身室、娱乐室等设施撤销，改成老人住房，以达到增加收住数量的目的，另一方面，养老服务机构普遍采取“包房”的形式，以减少服务成本。进一步分析表明，导致部分“公办民营”养老服务机构背离福利性质、单纯追求营利、忽视困难群众需求倾向的原因主要有二：
（1）社会经营者的资质不理想。养老行业作为一种公益性较强的行业，委托对象的爱心、责任、专长远胜于“有经营头脑”。然调查显示，受访的4家“公办民营”养老服务机构的承包人均是个人，他们原职业情况分别是：小车司机2人，个体工商户1人，个体办养老服务机构院长1人。我们无意质疑他们的身份和能力，事实上，与改革前相比，受访的“公办民营”养老服务机构的经济社会效益有了较大改善。但客观地说，“公办民营”养老服务机构目前存在的损及社会公平的行为，很大程度上与社会经营者的资质不理想有关。
造成这种局面的因素不外乎两个：一是合格的社会经营者不容易找到。在养老服务中介组织不发达的今天，政府可委托的对象十分有限。在此背景下，政府趋向于选择有一定经济实力或经营头脑的个人，也就不足为奇。二是社会招标程序不规范。为确保委托经营者的资质，政府也倡导采取社会招标的方式。但从调查情况看，目前的社会招标存在诸多缺陷：一方面政府仍未形成一套较为成熟、规范的委托合同，造成各地、各机构之间政府限定性条款差异很大。如有的机构必须承担一定比例的福利养老责任，有的则没有此要求。政府扮演的角色模糊不清，委托对象的资质也就难以把握。另一方面，基层政府在实际操作过程中存在人为因素的干扰，使部分招标过程流于形式。据反映，“没有一定的社会关系，竞标成功率为零”和“拎着提包进来就成了个院长”情况不同程度地存在。
（2）政府的监管手段待完善。为确保“公办民营”养老服务机构的福利性质，目前基层政府主要采取两种监管措施：一是在委托合同中明确规定收住本地区传统民政对象的人数；二是要求社会经营者上缴一部分租金或承包费。从执行效果看，成效明显，问题不少。首先，在实际操作过程中，政府合约明确规定须收住本辖区内有需要的农村五保对象和城镇“三无”老人的机构并不多。在受访的4间“公办民营”养老服务机构中，仅有TZ区SZ镇敬老院有此要求。即便如此，SZ镇敬老院收养的农村五保对象也只有15人，不到政府规定人数（40人）的半数。其次，社会经营者上缴租金或承包费应以何种科目出现，多少为宜，如何处置，目前政府尚缺乏具体的指导性意见。
2.基层政府普遍抱持“一包了之”的消极心态。在推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中，作为产权所有者的基层政府对应该如何履行职责、保障服务颇感困惑。他们普遍认为，实行“公办民营”后，养老服务机构如何经营、经营好坏是社会经营者的份内事，基层政府无须干预，“甩包袱”的心态较为明显。具体表现则是：养老服务机构“公办民营”后，基层政府不再对养老服务机构的发展提供进一步的扶持和帮助，不在后续基建上投入资金，不出面为机构协调有关事宜，只管收取社会经营者上交的利润作为分红，等等，采取类同于经济组织的改革方式，放弃了政府办养老机构福利服务的功能。由此导致的后果有二：一是在政府未提供足够的委托费用和行政支持的背景下，为缓解经费紧张问题，社会经营者只得千方百计开辟“增收”渠道。二是由于政府责任意识不明确，甚至过于强调减轻财政负担的目标，大大削弱了政府对“公办民营”养老服务机构实施有效监管的能力。
三、稳妥推进养老服务机构“公办民营”试点改革的对策建议
1.准确把握养老服务机构“公办民营”试点改革的精神实质。“公办民营”的基本精神在于政府和社会“优质互补”，即政府和社会各尽所长，各蒙其力，以有限的福利资源，扩展无限的福利效应。就养老服务机构而言，推行“公办民营”模式，目的在于转变政府职能，改变僵化的经营机制，盘活国有资产，为养老事业新的更快的发展注入生机和活力。在此过程中，政府的福利职责和财政主体地位并没有改变，改变的只是职责实现方式和资金筹措机制。当前，要着力扭转的是，政府试图以经济组织的改革方式，从福利养老责任中逐渐退出的想法和做法。
2.清醒认识养老服务机构“公办民营”试点改革的阶段特征。“公办民营”模式只是推进养老服务社会化的途径之一，不是唯一途径，现阶段在部分地区也可能不是最好的模式。如，地处远郊的乡镇办养老服务机构目前并不适宜采用这一模式。如果一味强求推行，效果有限。事实上，部分受访的政府官员和养老服务机构的负责人对现行“公办民营”模式喜忧参半，甚至是忧多于喜。进而言之，“公办民营”试点改革既要考虑改革产生的巨大能量和带来的巨大动力，也要考虑与改革相配套的政策环境和外部条件，把锐意改革创新的态度与扎实稳妥的务实精神结合起来。当前，在推进这项工作中，政府切忌搞一刀切，要结合每个机构、基层政府的实际情况，确定改革还是不改革，以及如何改革等问题。
3.高度重视政府委托对象的遴选工作。公开向社会招标是实现委托方式制度化和透明化的重要举措。目前的工作重点应是完善社会招标程序尤其是政府委托对象的资质审查程序。有效的措施有三：一是对委托对象的组织健全性、财务健全性、服务绩效与专业能力进行评估；二是成立政府委托项目评审委员会，人员构成除政府相关部门官员外，外聘专家、学者的人数应不低于三分之一；三是委托项目和评审结果应及时在政府网页上公布，接受社会监督。
鉴于当前我国养老服务中介组织欠发育、部分基层政府存在人为因素干扰等问题，政府委托对象的重点应放在现有的具资质、实力强、信誉好的养老服务机构上。运作的方式是以品牌养老服务机构为龙头，开办分院，连锁经营。可预见的效果有两个：一是整合现有养老机构的资源，优化结构配置；二是发育养老服务集团，推进集团化运作，增强自我发展能力。至于具体委托对象，可考虑以下两类养老服务机构：一是现有的已通过ISO9001国际质量管理体系认证的养老服务机构，此类机构在服务经验、技术和品牌方面堪称一流。二是区级养老机构。区级养老机构不仅是辖区内软硬件环境较好的机构，也被政府赋予了培训、辐射等导向和示范功能。如政府培育和引导得当，能极大带动和促进区域养老服务业的健康发展。
4.慎重研究政府委托合同的文本结构。委托合同是政府基本立场和努力方向的展示。政府的委托合同不一定强求统一，但受人民之托，精明“购买者”的身份在委托合同中必须充分体现。具体而言，政府的委托合同必须能有效达致以下目标：一是养老服务机构的福利性质必须确保；二是养老服务机构承担的福利养老责任必须明确；三是国有资产保值增值的责任必须保证；四是委托对象的合法权益必须得到应有的保障。
5.实施更为严格的政府监管。社会经营者是受政府之托管理运营国有和集体资产，政府也是社会养老产品的主要“买单者”。因此，相对于社会办养老服务机构，“公办民营”模式应接受更为严格的政府监管。基于国际经验和我国的实践，政府监管可采取以下三种手段：一是组建专责巡察机构。主要职能是：对所辖“公办民营”养老服务机构实施现场视察，测定其是否达到最低质量运作标准；调查处理养老服务机构的投诉。二是建立信息披露机制。政府可在官方网站上定期公布各家养老服务机构最新监察的主要结果，一方面增强市场的透明度，方便消费者甄别、选择适合的养老服务机构。另一方面，促进整个养老服务市场的自由竞争、优胜劣汰。三是建立有效的退出机制。在巡察中，一旦发现养老服务机构存在严重的服务质量问题，政府应采取相应措施对其实施惩治，如罚款、限期整改、终止财政资助等。若该养老服务机构仍是屡犯不改，则应取消其执业资格。
6.继续加大政府财政的扶持力度。主要措施包括：对委托的服务事项，政府应根据评估标准及时提供足额的费用，不能推卸责任；对经营者收取的租金、承包费等应该合理，尽量以机构折旧费为基础，金额不能过高，避免经营者压力过大；对经营者上交的经费，要专项管理，应作为养老服务机构再建设及扩大福利服务使用；合理确定经营者的承包期，承包期不宜太短，应给经营者留出发展的时间。（张时飞 中国社会科学院社会政策研究中心 副研究员）
