党的“十七大”报告提出，采取多种方式充实社会保障基金，这是对当前我国城乡社会保障制度统筹发展的科学判断，也是落实科学发展观的重要举措。我们要充分认识当前充实社会保障基金的必要性和紧迫性，紧紧抓住难得的历史机遇，合理安排资金来源，为我国社会保障制度的健康稳定发展提供强有力的经济支持。

充实社会保障基金的必要性和紧迫性

1.人口老龄化趋势日益明显，加大了社会保障基金的支付压力

当前我国人口形势的主要特征可以概括为人口老龄化、低出生率和性别比失衡，相比较而言，人口老龄化将更为显著和突出。国际上通用的评判标准是，当一国或地区60岁及以上人口数不低于总人口的10%或者65岁及以上人口数不低于总人口的7%，那么该国或地区被认为进入老龄化社会，如果65岁及以上人口数达到总人口的15%，那么被认为进入超老年型社会。从人口统计数据来看，我国已于1999年进入老龄化社会，而且在今后相当长的一段时间内老年人口比例仍将持续上涨。

综合来看，我国人口老龄化呈现出六个方面的基本特征。第一是老年人口基数大。2005 年我国65 岁及以上人口数为10055 万人，占总人口的7.7%；据预测，2027 年我国65 岁以上人口将超过2 亿，2037年将超过3亿，最多时约为3.3亿。第二是老龄化速度比较快。我国是世界上人口老龄化速度最快的国家，据联合国统计，从1950 年到20 世纪90 年代末，世界老年人口数量增长176%，同期我国老年人口增长217%。1999 年我国65 岁及以上老年人口数为8687 万，2005 年则高达10055万，年均增长228万，在全部人口中所占比重也从6.9%增至7.7%。据美国有关统计资料显示，65岁及以上人口从7%上升到14%所需的时间，在法国为115 年，瑞典为85年，美国为66 年，英国为45 年，而中国只需25 年。第三是人口高龄化趋势明显，根据2005年人口变动情况抽样调查样本数据推算，80 岁及以上人口数约占总人口的1.36%，随着人均预期寿命的不断增长，人口高龄化趋势将会更加明显。据预测，80岁及以上人口数占总人口的比重将由2020年的1.85% 上升到2050 年的7%，80 岁及以上人口数在60岁及以上人口数中所占比重也相应由11.02%上升至23.36%。第四是人口老龄化呈现出区域性差异，主要体现在城乡差异和经济发达地区与经济欠发达地区之间的差异两个方面。农村人口老龄化程度最高，其老龄化速度也最快；城镇人口老龄化程度最低，其老龄化速度也最慢；城市人口老龄化程度和老龄化速度均居中。经济发达地区的人口老龄化程度高于经济欠发达地区，而且前者的人口老龄化速度也快于后者，由于地区经济社会的不平衡发展，人口老龄化的区域性差异还将继续发展下去。第五是人口老龄化呈现出性别差异，女性人口老龄化程度高于男性，而且女性高龄化程度显然高于男性。第六是人口老龄化速度远远超过经济社会发展水平，我国人口老龄化属于未富先老，进入老龄化时人均国民生产总值仅有800 美元，即使在2050年左右达到老龄化高峰时，人均国民生产总值也只能达到中等发达国家水平。相比较而言，发达国家都是伴随着城市化和工业化进入老龄化社会的，人均国民生产总值一般在10000 美元以上。我国人口老龄化速度远远超过经济社会发展水平，使得人口老龄化带来的资源需求超过经济社会发展的承受能力，成为经济社会有序发展的制约因素，老龄化进程与经济社会发展不同步的矛盾在我国仍将持续较长一段时间。

人口老龄化将给社会保障制度带来沉重的支付压力。首先，人口老龄化提高了赡养比，即领取养老金人口与缴费人口的比例在不断上升。在当前部分基金积累制下，赡养比的提高意味着要么提高工作人口的缴费率，要么降低养老金待遇标准。通常情况下，养老金待遇标准具有刚性特征，缴费率的提高也是有限的，因此人口老龄化使得养老保障陷入较大的资金困境。其次，人口老龄化带来医疗保障支出的上升。通常来说，老年人的身体状况较弱，患病率较高，其所需的医疗费用远远高于居民的平均医疗费用。最后，人口老龄化还增加了失业保障负担，老年人在退休后以各种形式继续工作，这样在一定程度上挤占了适龄劳动人口的工作机会。

2.巨额转轨成本尚未得到妥善解决，需要大量资金填补隐性债务

隐性债务的产生源于基本养老保险制度的转轨。计划经济时期，城镇企业职工的养老保障与就业联系在一起，国家统包统揽，养老金实行现收现付制，不存在积累。为应对人口老龄化的挑战，改变企业养老保障负担畸轻畸重的局面，社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度开始得以建立，通过个人账户实行预积累方式。以制度转型起始期为界，全体养老保险受益人可以划分为制度改革前已经退休的人、制度改革前参加工作且改革后退休的人以及制度改革后开始缴费的人，即通常所说的“老人”、“中人”和“新人”。新制度规定，“老人”按原退休办法领取养老金，从社会统筹部分支付；“中人”发给基础养老金、过渡养老金和个人账户养老金，其中基础养老金和过渡养老金从社会统筹基金中支付，个人账户养老金由个人账户基金支出；“新人”发给基础养老金和个人账户养老金，其中基础养老金由社会统筹基金支付，个人账户养老金由个人账户基金支付。制度转型存在一个明显的瑕疵，那就是没有解决“老人”和“中人”从社会统筹基金中领取养老金的资金来源问题，而正是这个瑕疵使得基本养老保险在实际运行中步履维艰。制度实施前已经退休的“老人”没有个人账户积累，他们所享受到的养老金待遇便成为历史债务，要么由国家支付，要么通过现收现付制来由企业缴费承担，而在职的“中人”在退休时也缺少一笔需要支付的退休基金，派生出“认可缴费年限”的养老金债务。

迄今为止，国内外有不少机构和学者对我国隐性债务进行了测算，由于所采用方法和所选基期的不同，得到了不同的测算结果。原国务院体改办以1997 年为基期，于2001年测算的隐性债务规模最低为18301 亿元，最高为119354 亿元。劳动和社会保障部社会保险研究所以2002年为基期，于2003年以测算我国未来30年内的人口老龄化程度、退休人员和参保人员的数量以及抚养比为基础，按照辽宁试点方案，认为2004～2032 年统筹基金总缺口6.56万亿元，如果保持现制度不变，2004～2033 年累计总缺口将达8.18 万亿元。

3.社会保障制度落后于经济发展水平，需要加大社会保障投入

改革开放以来，我国经济发展迅速，但社会保障制度的发展却严重滞后。首先是城乡养老保障的覆盖面比较窄，城镇中仍有大量灵活就业人员和个体工商户尚未参加基本养老保险，农村居民参加社会养老保险的比例非常低，难以有效保障城乡居民的养老需要。其次是企业与机关事业单位之间的养老待遇差距不断扩大，机关事业单位的养老待遇不仅高于企业平均水平，而且其增长速度也快于后者。再次是医疗保障水平太低，“看病贵、看病难”仍是广大居民非常关注的重点问题，因病致贫、因病返贫的现象不容忽视。最后是最低生活保障制度不健全，城镇居民最低生活保障待遇标准太低，甚至连基本生活都无法维持，而农村最低生活保障制度尚处于探索试点阶段。

继续扩大养老保险的覆盖面，缩小企业与机关事业单位之间的养老待遇差距，完善医疗保险制度，推进新型农村合作医疗保险制度，建立覆盖城乡的最低生活保障制度，这些都需要政府加大公共财政对社会保障领域的投入力度，实现基本公共服务的均等化，并满足广大居民的多层次需求。

当前的历史机遇

1.建立健全社会保障体系是构建社会主义和谐社会的内在要求

建立健全社会保障体系是经济社会协调发展的必然要求，一定的经济社会发展水平是社会保障制度顺利运行的基础，而社会保障制度的运行与完善状况又会对经济社会发展产生巨大的反作用。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会保障在覆盖面、资金规模和保障水平等方面都取得了显著成绩。但由于我国人口众多，地区之间、城乡之间发展不平衡，只有部分社会成员能够享受到社会保障待遇，而且其所享受的基本社会保障待遇水平也不相等。社会保障体系的缺陷已经严重影响到社会公平与社会稳定的实现，不利于构建社会主义和谐社会。党和政府立足于我国当前的基本国情，正确认识我国社会保障制度所取得的成绩和存在的问题，非常及时地提出要进一步完善社会保障体系，逐步扩大社会保障的覆盖面，切实保障各方面困难群众的基本生活，这为建立健全社会保障体系指出了战略方向。

2.国民经济和财政收入的持续快速增长提供了雄厚的经济基础

2003～2006 年，我国国民经济保持了年均10.4% 的增长速度，远远高于同期世界平均水平的4.9%，是新中国成立以来增长较快、运行较稳、效益较好的时期之一。2006 年全年国内生产总值达到209407 亿元，比上年增长10.7%。同期财政收入也呈快速增长，年均增幅为20.3%。2006 年全国财政收入达到39373.2亿元，其中中央财政收入21243.89亿元。国民经济的持续稳定发展是完善社会保障制度必不可少的经济基础，财政收入的高速增长在经济上为充实社会保障基金提供了可靠保证。

从我国财政社会保障支出水平来看，“十五”期间虽然财政社会保障支出绝对额从2001 年的2229 亿元增加到2005 年的4019亿元，但社会保障支出占财政总支出的比重却从2002年以后逐年下降，2002年为13.5%，2005年下降到11.9%。这是因为近些年我国财政增长迅速，用于社会保障的投入增长不及财政收入增长快，导致社会保障支出占财政收入的比例不升反降。与部分发达国家相比，我国社会保障支出占财政总支出的比重明显偏低，公共财政在社会保障转移支付方面的投入严重不足。无论从国际比较来看，还是从社会保障的重要性考虑，我国都应提高社会保障在财政支出中所占的比重，而国民经济和财政收入的持续快速增长提供了可靠的资

金保障。

3.国有企业的丰厚利润可以作为充实社会保障基金的重要来源

2003～2006 年，中央企业主营业务收入由4.47万亿元增加到8.14万亿元，增长81.9%，实现利润由3006 亿元增加到7547亿元，增长151.1%。同期中央企业净资产收益率由5%提高到10%，总资产报酬率由5% 提高到7.5%。截至2006 年底，中央企业资产总额为12.27 万亿元，比2003 年底增长47.4%，净资产总额为5.35万亿元，比2003年底增长48.7%。从2004年至2006年，中央企业资产总额年均增加1.3万亿元，主营业务收入年均增加1.2万亿元，实现利润年均增加1500 亿元。

国有企业的资本金主要来源于政府投入，但从根本上说，其中的一部分属于老职工无私奉献所形成的积累。他们在计划经济时代长期处于“低工资、高福利”的工作状态，除生、老、病、死等基本社会保障由国家承担外，其劳动所得大部分被作为发展基金投入企业的再生产，从而带来社会主义建设事业迅猛发展的大好局面。社会主义市场经济体制改革对他们过去劳动贡献的考虑不足，在当前社会保障基金出现巨大资金缺口的情况下，国有企业的经营利润可以而且应当被用来充实社会保障基金。

政策建议

1.建立社会保障专项预算，加大公共财政对社会保障的投入力度

社会保障是保证社会稳定的“减压阀”和“稳定器”，在经济体制改革过程中，社会保障愈来愈得到政府和全社会的广泛关注，政府正在逐步建立和规范社会保障各项政策及其运作机制。建立社会保障专项预算机制，将对社会保障基金的安全管理和合理使用发挥重要作用。社会保障专项预算是国家预算的重要组成部分，是国家财政全面反映、管理和监督各项社会保障资金收支活动的重要手段，是建立健全社会保障体系的重要保证。建立社会保障专项预算的总体目标是，逐步建立健全将政府强制性实施的各项保障资金全部纳入社会保障预算，收支管理及投资运行活动规范化，各项政策措施完整配套。结合我国当前财政预算的具体国情，应编制板块式社会保障预算方案，即社会保障基金预算和政府安排的社会保障经费分别编制。

社会保障专项预算的主要收入项目包括社会保险费、经常预算补助和基金投资收益，主要支出项目为社会保险支出、社会救济支出和社会福利支出，其中社会保险支出主要分为养老保险支出、医疗保险支出和失业保险支出三个子项目，社会救济支出主要包括贫困救济支出和自然灾害救济支出，社会福利支出包括老年福利支出、住房福利支出、教育福利支出和残疾人福利支出等。作为政府编制的反映社会保障收支规模、结构和盈亏状况的计划，社会保障专项预算与经常预算之间有着十分密切的联系。编制社会保障专项预算的基本原则为完整性、统一性、专款专用和留有结余。社会保障专项预算名义上由国务院和地方各级政府执行，但具体由财政

和劳动保障部门负责落实。同时健全社会保障专项预算的监督机制。

为尽快充实全国社会保障基金，要继续保持适度的财政支持，中央社会保障支出占财政支出的比例要逐步达到15%～20%。调整现行的财政支出结构，降低公共财政的经济建设性支出，适当压缩政府的行政管理支出，今后我国不仅要增加社会保障补助支出的绝对数额，更要提高社会保障补助支出在财政支出中的比重，以实现建设性财政向公共服务型财政的回归。

2.将部分国有股直接划拨给社保基金，实现社保基金与国有企业的双赢

2003年党的十六届三中全会明确“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”，这为直接划拨国有股给社保基金提供了思路。考虑到国有资产管理的复杂性，建议由全国社会保障基金理事会和省级社会保险经办机构来接收国有股权。同时为减少地方政府通过社会保险经办机构对划拨国有股权的行政干预，社会保险经办机构应对划拨国有股权实行信托管理，同时建立严格的风险控制机制监管措施，保证国有资产能够安全变现。为保证国有企业经营的稳定性，在国有企业承诺按期分红的条件下，社保基金应尽量减少对国有企业经营业务的直接干预。

社保基金持有国有股权后，可以逐步发展成为国有企业的战略投资者，为国有企业的长远发展提供资金支持。同时，社保基金通过企业的持续健康发展获取稳定的投资回报，达到保值增值的运营目标，从而实现二者的共同发展。考虑到国有股减持的复杂性和对资本市场的冲击，可以初次上市的国有企业为试点，在不影响其控股结构的前提下，将其部分股权直接让渡给社保基金，后者以优先股的形式享受分红。逐步将这一形式推广到已经上市的大型垄断性国有企业，通过国有企业丰厚的分红收益来充实社保基金。

3.将国有企业的部分利润划转给社保基金，壮大社会保障基金的规模

国有企业经营利润是政府财政收入的一部分，将其作为社保基金的资金来源，既是合理的，也是可行的。近年来国有企业取得了良好的经营业绩，尤其是中石油、中石化、中海油、宝钢集团、中国移动、中国联通、中国电信等7 家公司实现的利润就占到了全部中央企业利润的

78%，这为充实社保基金提供了难得的契机。相比划拨国有股权而言，划拨国有企业利润在技术操作上更为简单，根据当年国有企业的实际经营状况来确定划拨的资金额度。在具体划拨数额的确定上，建议按比例划拨，并设定最低金额和最高金额，以体现划拨方式的灵活性。