|
1、背景及研究介绍
去工业化和单位制解体导致下岗失业人数增加、边缘群体规模扩大
自20世纪80年代始，90年代更为强劲的全球性去工业化（de-industrialization）趋势的影响下，中国城市特别是老工业城市的经济结构在90 年代发生重大转变，再加上日趋深入的中国经济体制改革，推动国有国营企业朝向股份制和私人企业等更市场化的组织形态转变，传统的单位制(unity system)日趋解体，这两股压力导致了中国大陆自1996年以来的“下岗洪水”。大批产业工人下岗失业成了中国20世纪末的一种持续性潮流。
去工业化意味着劳动力市场将长期面临供大于求的局面，从而使城市的下岗失业成为一种长期的显性化社会现象。它导致原有的社会结构、社会意识发生断裂，从而加剧了社会冲突。显然，这对于建筑在工业化社会基础之上的20世纪的社会保障制度是一个严峻的挑战。它不但直接关系着下岗失业者能否得到及时、足够的生活保障，而且透过这批人社会影响的放大效应，直接威胁着整个社会心态和社会大环境的平衡。
据有关研究揭示，由去工业化和社会转型导致的我国在现阶段的结构型失业和转型性整体失业，使得失业人群没有明显的年龄、性别、学历等人口统计特征（李培林、张翼，2000年）。可见，失业人群并非是一个统一的社群。不过，他们当中那些未能或很难重新就业的人，却表现出一定的相对统一的群体特征。例如年龄偏大，传统单一技能，文化水平不高等等，在去工业化和政策挤压的压力下步入向下流动（downward mobility）的轨道。他们经常处于非稳定工作状态，能够找到的工作均属低技术、低薪、无保障的一类。这种特定的劳动市场本身成为一个边缘困局(marginal trap)，跌入这个困局的劳动者其未来前景十分黯淡，受到社会排斥（social exclusion），只能向下流动，几乎不再有机会翻身（黄洪、李剑明，2000）。国际社会将这种特定的劳动市场称为非主流劳动市场。
应对转型时期的社会和经济压力，减弱以至消除中国下岗失业人员人员中边缘群体的边缘特性，已经成为当代中国社会政策研究的一项重要责任。
对现行失业下岗保障政策和再就业政策的评价
自1997年起，政府设计实施了“三条保障线”的政策，以应对日趋严峻的失业下岗问题。“三条保障线”中的第一条：“下岗职工基本生活保障”——成立企业再就业中心，进中心的职工，由中央政府、地方政府和下岗企业按“三三制”出资发给生活费； 第二条：失业保险——按失业保险规定对登记失业人口中具有领取资格者发放最高为24个月的保险；第三条：最低生活保障——按照规定对申请者审查资格后予以发放。
按照政府的设想，首尾相接的三条保障线，可以先为劳动能力最弱的下岗职工提供两年再就业中心的生活费，继而两年失业保险，四年后进入最低生活保障。
但是，这并非是一个实际可行的目标。第一条线由于种种原因，至少有7%-10%的下岗职工未领到生活费；1998至2000年，领取失业保险金的失业人员只是登记人员的17%-27%；1999年在全国推行的最低生活保障制度，保障人口仅280 余万人，2000年增长到320多万人，只占应予以保障的城市贫困人口的10-20%。之所以政策兑现率低，其主要原因在于政策设计失当，即便各级政府每年筹集几百亿资金，只可能使严重的问题暂时趋于缓解，仍不能形成制度性的政策效果。
政策设计失当表现在，第一，下岗职工基本生活保障费人人有份，遵循福利原则，买“安定”却没有买“身份”，将职工与国有企业之间的劳动关系买断，导致未来政府还要持续地出资为其缴纳养老、医疗保险费。第二，失业保险制度沿用发达国家模式，无法适应已经彻底改变其特征的21世纪的非确定性劳动市场。第三，现行最低生活保障制度主要是针对缺乏劳动能力者设计的，它排斥边缘劳动群体，不但难以改善他们的社会经济地位，反而成为他们的不良标签，保障制度如何适应这个群体的需要，需要重新考虑。
关于再就业政策，目前主要的做法一是由失业保险政府部门实施其就业服务职能，为下岗、失业职工提供信息服务和职业介绍，二是制定社区服务的减免税政策，推动下岗失业职工在社区就业。
在社区开发就业方面，政府现行政策收到一定成效，不过，在经济和组织基础都十分薄弱的中国社区，仅仅依托税收政策刺激很难推动社区就业岗位的深度开发。
在分别讨论了现行失业下岗人员生活保障与再就业政策之后，还需要将这两类政策目标与效果结合起来做出评价。
首先，这两类政策面对的主体虽然同一，但却是分别从保障与就业两个角度提出的，它割裂了社会保障与经济生产之间内在的统一性。当社会保障只是消极的生活保护，与再就业不沾边时，极易引起受保者的低落的社会情绪和紧紧抓牢眼前利益的狭隘心理。而当再就业政策只是一味地讲市场竞争，与社会保障不沾边时，失业下岗职工面对极其不稳定的劳动市场，今天的工作明天就可能失掉，自然会尽其所能保住已有的保障待遇，从而出现了所谓大量的“隐形就业”和“隐形收入”。
其次，现行保障政策和再就业政策只停留在一般化的水平上，未能针对不同人群的真正需求。例如，最需要帮助的城镇劳动人口中的边缘群体，往往也是最不懂得利用政策改变处境的一群。现行再就业政策无视这个边缘群体的存在，暗含着劳动者能力平等的政策假设，鼓励下岗失业者自谋职业，认为经过努力，人人都能找到相应的岗位实现再就业。现行最低生活保障政策也不承认有这样一个劳动能力弱而且备受歧视的边缘群体，暗含着排斥这个群体的政策假设，即失业下岗者都有同等的劳动能力。人的能力区别只在于有与没有劳动能力，而不存在于有劳动能力者之中。
第三，现行政策带有很强的应急性，表现在中央政策几乎一年一变，各地视其财政实力有权各行其是，制度设计缺乏系统性、整体性、规范性和稳定性。
显然，目前应对下岗失业的社会政策的现状很不利于中国经济与社会的协调发展，政策层面的创新已经提上21世纪中国改革与发展的必要日程。
研究的角度和方法
一般认为，社会科学研究应当能够有益于改善政策规划的过程，并希望通过社会变革带来更大的平等，改善人们特别是弱者、处于不利地位者或被排斥者的生活状况，这种意愿长期以来一直是社会科学家们工作的基本理由（Nadia 1999）。关于社区公共服务社的研究和政策应用显然基于该种基本动机和精神。本研究旨在对现行社会保障与再就业政策进行评价和反思的基础上，通过社区公共服务社的研究及政策应用的评价，探索在社区中将社会保障政策与再就业政策整合起来的社会政策，以达到帮助边缘群体——下岗失业者中的最弱者，摆脱社会排斥地位，重生社会关系网络资源，有效减弱其边缘特性的政策设计效果。
研究基地选择在辽宁省大连市，因为大连市是老工业城市和开放城市结合的典型，能够较好地代表中国转型时期城市经济和社会发展的特点，特别是大连市民政局于1999年实施了对下岗失业职工中生活困难者实行普遍救助， 予以发放帮困补贴的政策，既有一定的政策效果又产生了新的困难问题，因而迫切需要对政策进行调整。
我们在大连选择了两个不同区属的街道社区，对失业下岗人群中的边缘群体的生活及社会保障和参与社区公共服务社活动状况进行了全面调查，第一阶段调查时间从2000年5月开始，到2001年8月结束，目前已经开始第二阶段的跟踪调查研究。调查方法包括问卷访谈、口述历史、官员深访及文献查询。本研究属第一阶段的成果之一。
由于中国下岗失业人员中的边缘群体的形成有其复杂的成因，特别是体制性原因与其他国家地区均不相同，因而决定了消除边缘群体的边缘特性需要长期的整合性社会政策。本研究同意大多数专家学者的观点，即作为边缘群体生存载体的社区，必然成为解决边缘群体边缘性问题的主要场所。整合性社会政策主要研究社区组织、社区经济与社会保障三者之间如何整合，以促进边缘群体获得必要的经济援助和社会关系网络资源，停止向下流动趋势，转而实现向上流动。
2、下岗失业者边缘群体特性分析
下岗失业者边缘群体一般特征
在香港，那些被排拒在劳动力市场边缘的劳工，成为边缘劳工，这些劳工基于年龄、性别、族群、工种、弱能及病患等因素未能进入较稳定的核心劳动市场（黄洪、李剑明，2000年）。本研究中边缘群体与香港边缘劳工概念并不完全一致。如前所述，我们将下岗失业后很难再就业者定义为中国城镇劳动人口中的边缘群体。
由于大连市实施了对于下岗失业职工中困难者进行生活补助的最低生活保障制度，从而将我们所定义的边缘群体筛选了出来。以下的研究即以得到最低生活保障制度津贴的大连市的下岗失业者视为边缘群体。
2001年7月，我们对大连市2个街道社区全部156名领取最低生活保障津贴的下岗失业者进行了问卷调查，统计结果表明，这两个社区的边缘群体表现出一定的性别、年龄、受教育水平、婚姻状况、工种、技能等方面的特征。
性别特征。在工人村街道社区，边缘群体中男性的比率达到57.1%，高出女性近15个百分点，这与工人村主要为大连造船厂家属区有关，造船厂男职工性比重较大，被整体排斥到社区，从而表现出原来的性别结构特征。沙河口区不具有这种专属家属区的特性，性别比率趋于均衡（男51.9%，女48.1%）。
年龄结构。在全体被调查者中，年龄最大的社员55岁，最小的社员31岁。其中，中年人是主体，其中41-45岁的集中度占47%，35岁及以下者为6.4%，51岁及以上者只有2.6%。。该年龄结构具有中国特色，在大连因为50岁以上劳工可以以各种正当的或不正当的理由提前办理退休手续，进入退休系列，被排斥最多的自然成了中年人。
学历水平。从学历结构看，边缘群体中初中学历者的比例占为79.5%，高中及以上学历仅占6.0%。整体上看，边缘群体接受的教育水平较低，以初中及以下的教育水平，能够胜任的就业领域相当狭窄。
婚姻状况。边缘群体的婚姻完整率相对较低，离异、丧偶者接近1/4。婚姻状况一方面是职业、生活、情感多重因素影响的结果，另一方面代表了家庭网络资源的状况。边缘群体婚姻完整率的降低，反映了边缘群体家庭网络资源的开始丧失。
工种。最后职业岗位的工种能更好地反映边缘群体是经济结构性排斥的产物。问卷调查反映出边缘性群体最后的职业岗位主要集中在第二产业的制造、生产性工种，比例达77.6%。随着经济结构的调整和技术替代水平的升级，产业性工种的需求大量萎缩，大部分被剥离的工人将不可能在原来的行业内实现再就业。
技能。拥有一定的技能是一个劳动者有效参与市场竞争的基本条件，否则，将会被主流劳工群体所排斥。调查请每个被访者对自己的劳动技能进行评价，统计结果显示，在两个街道社区的下岗失业者边缘群体中，只有43人（占33.8%）认为自己具有一定劳动技能，另外66.2%的被访者认为自己没有任何劳动技能。但是从43名认为自己具有劳动技能的被访者回答的具体特长来看，39人的技能集中在锻造、机械加工、木工、电气焊、钳工、司机、油工、瓦工、车工、水暖工等基本上已经被市场淘汰的工种内，另外4名的特长分别是管理、统计、会计及推销。因此，总体上看，边缘群体自认的劳动技能并没有市场竞争力。
边缘群体的生活状况：住房和消费支出
住房是安生立命场所，不可或缺。调查显示，虽然超过90%的下岗失业者边缘群体住在单元楼房，但因为住房自有率只有5.4%，且每户住房面积仅有40平米，低于大连市平均水平的近一半，所以，总体上看，边缘群体的住房保障并没有最终解决。
房租、水电煤气费、伙食费、医疗药费等是一个家庭必须的基本开支费用。从两个街道社区边缘群体反映的情况看，一个家庭的基本月支出平均在660元左右，如果考虑学杂费等其他费用，则上升到960元左右。660元的基本月支出和大连市的最低保障线比较吻合，最低保障金每人221元，三口之家为663元。这个数据反映出，边缘群体的生活支出水平比较低，仅仅达到最低保障线的标准。如果考虑提高最低保障线水平，则家庭平均支出总额960元较为合适，相当于人均320元。在这个水平上，家庭能够保证子女的受教育权力，维持基本的尊严。
|
上个月平均家庭各项支出和合计支出（元） |
|
街道属性 |
房租费* |
水电煤气 |
学杂费* |
医疗药费 |
伙食费 |
其它费用* |
合计1① |
合计2② |
|
西岗区工人村 |
50 |
78 |
263 |
151 |
321 |
75 |
938 |
599 |
|
沙河口区侯家沟 |
68 |
92 |
144 |
186 |
370 |
119 |
980 |
717 |
|
合计 |
59 |
85 |
207 |
168 |
345 |
91 |
956 |
658 |
|
①合计1 = 全部6项之和 ② 合计2 = 房租费+水电费+医疗药费+伙食费 |
寻找工作的经历及原因分析
从两个街道社区处于边缘状态的下岗、失业者寻找工作的经历可以看出，其中63.7%的部分下岗后自己有寻找工作的经历，36.3%的部分没有找过工作。从寻找工作的效果看，只有8.9%的下岗失业者边缘群体曾经找到过如保姆、清洁工、蒸饭、司炉工、保管员、门卫等低收入、临时性工作，54.8%的下岗失业者边缘群体找过但没有找到任何工作。
影响处于边缘状态的下岗失业者找工作的主要原因，是身体疾病、年龄太大和缺乏技能。首先，被我们视为边缘群体的被调查者中，45.3%的人认为自己再就业的最大障碍是疾病；另外，分别有20.0%、12.6%的人认为自己的最大不利因素是年龄太大和没有技能。
3、社区公共服务社：消除边缘特性的社会政策研究与应用
研究的缘起、成果和政策效果
为大批下岗失业者及其它贫困者能够及时得到救助，大连市在1999年率先走出了单位保障制的限制，由市民政局统一规划、街道和居委会具体操作、覆盖面达到3.4%的城市下岗失业者及其它居民贫困者最低生活保障（以下简称低保）制度。截至2000年底，全市领取最低生活保障帮困补贴的下岗失业人员有42282人，占全市低保人员总数的63%。2000年4月底，朱镕基总理在辽宁省和大连市视察社会保障工作时，肯定了大连市的这一做法，朱总理因此提出要建立一个独立于企事业之外运作于社区之中的社会保障体系的思路，重点解决下岗、失业职工的生活保障问题。但是，因为保障范围大，一批隐形再就业者也被纳入了低保范畴。低保政策救济了一些富人，引起社会不公平感觉，影响了政府形象，社会反映强烈。大连的制度尚不完善，一是下岗失业人员就业状况变动大，收入无法核查，没有手段可以剔除领取低保帮困补贴中的隐形就业和隐形收入者；二是这批人在社区中很分散，虽有一定的劳动能力但却因缺乏组织而无处可以发挥，致使这批人生活贫困，精神退缩。显然，仅仅对下岗失业人员予以生活保护是不够的，还要找到帮助这个群体摆脱边缘地位的新的政策思路。
2000年5月，中国社会科学院社会政策研究中心社会保障课题组与大连市民政局组成了大连市社会保障合作研究组，研究的初衷是加强对低保对象的管理，目的主要有两点：①如何对有隐性收入者进行甄别，进一步完善低保政策；②如何组织有劳动能力者以工代赈，互助自救。经过初步的调查，课题组发现管理对象---有劳动能力的低保人员，实际上是城镇劳动人口中的边缘群体，他们由于种种原因不能实现稳定再就业，只能申请政府提供的最低生活保障。他们所面临的不仅仅是经济上的贫困，还有社会排斥性问题，只提供经济补助不能解决他们的心理障碍和与整个社区的隔膜。
要消除这个群体的边缘特性，在身份识别并提供最低生活保障之外，尤为重要的，是帮助他们通过重返劳动岗位重新融入社会。经过反复论证，课题组提出将有劳动能力的低保人员组织起来，成立社区公共服务社，达到三个目标：一是发挥边缘群体的劳动潜能；二是对有足够收入的隐形就业者进行甄别；三是帮助边缘群体在共同劳动和活动中实现增能（empowerment），获得自信，重拾自尊。课题组的这一政策设计得到了大连市民政局及有关区街政府的认可，并于2000年5月至2001年3月，在西岗区工人村街道进行了政策试点。
西岗区工人村街道现有户数7000余户，2.3万人，两个居委会建制，占地1.59平方公里。截至2001年5月，有下岗职工668人，失业者1070人。[5]在下岗职工中，已就业者486人，未就业者182人，大都属于领取低保帮困补贴者。失业者中，已就业者720人，未就业350 人。另有动迁户约270余人，其中大量人口未就业。
工人村街道最低生活保障金领取户有86户，161人，帮困补贴领取户183户，424人。经入户调查摸清其中确有劳动能力者共79户，81人。这些人成为工人村街道最初的社区公共服务社社员。具体方法是：由街道居委会编制有劳动能力的低保人员登记表。组织有劳动能力的低保人员参加社区公益劳动、公共服务和集体活动。每次活动均要签到，一个月内累计三次无故不参加活动者，视为有其它职业收入而自动放弃最低保障。
工人村街道社区公共服务社试点取得了明显的政策效果。
第一，促进了边缘群体的再就业。自2000年11月到2001年5月，工人村街道社区公共服务社先后为21人安排了就业，占社员总数的25.92%。
第二，有效地强化社区的低保制度管理，剔除了低保对象中有足够隐形收入者。自组织活动至2001年4月底，工人村街道发现有隐形收入并经核查后上报予以取消保障资格的有14人，占社员总数的17.28%。
第三，形成了从事社区公共服务和公益活动的一支职业化队伍，扩大了社区公共空间，增强了社区凝聚力。自2000年12月底至2001年4月，试点单位大连市工人村街居两级社区公共服务社社员参加各种集中性公益活动和公共服务50余次，出勤率平均达80%以上。此外，还因地制宜，适应社区公共活动或公共服务方面的需要，进行经常性活动。包括扫雪、植树、清理社区卫生死角、铲除楼道内乱贴的标语广告、为花坛培土浇水，社区领操、为街道图书馆码书上架、政策学习，等等。
第四，由社区公共服务社为社员提供技能培训和信息交流，帮助社员转变择业就业观念和获得再就业的机会。它同时满足了下岗职工的精神需求，促进了社区成员之间的互助，调整了低保对象与低保制度管理者的相互关系，推动了社区的公共建设，发育了社区公共治理。
试点取得了显著的成效，边缘群体对社区公共服务社的热情和参与行动超出了课题组和政府的预期。不仅有效实现了对有足够收入的隐形就业者进行甄别的政策目标，而且发育了推动社区公共服务与社区公共经济的一支职业化的生力军。曾经被社区居民指指点点、视为异类的下岗失业人员中的弱劳动能力者，由于为社区做出了显著的贡献而得到人们的信任和尊重，这些失去了单位、分散在社区各个角落的弱者通过为了社区公共利益的劳动和活动重新获得了自己的集体和社会地位，也通过相互交流和相互支持，创造了社会资本，重生了社会关系的网络资源。他们与社区基层行政工作人员的关系也得到显著改善。社区公共服务社取得了使所有的参与方都获益的多赢效果。
2001年6月，大连市政府发布40号文件，将社区公共服务社定性为非营利性社会公益组织，作为民办非企业单位登记注册，并决定在全市广泛推开。推广中不仅失业下岗人员中的边缘群体，一部分社区居民也主动要求加入社区公共服务社。2001年9月，在民政部召开的全国最低生活保障制度会议上，该项成果获得了与会专家和各级官员的一致好评。目前已有沈阳、哈尔滨等十多个城市到大连市考察、取经。
4、社区公共服务社消除边缘性的功能分析
大连市的下岗失业者中的边缘群体是在大连市的去工业化、经济结构转型和单位制解体过程中出现的，边缘性的形成具有企业转型、劳动力市场分割、社会排斥等多方面具体的原因。分析西岗区工人村街道社区公共服务社的具体功能，我们认为它有助于通过以下途径帮助边缘群体获得社会网络资源，停止继续向下流动，转而向上流动。
作为社区入口，社区公共服务社可以成建制地接纳下岗失业的“单位人”，为边缘群体提供了可靠的组织保障作为生活的依托。
在中国，由于社区发育不成熟，中国始终没有真正建立“单位人”向 “社区人” 转变的组织机制，劳动者从“单位”失业之后，社区没有相应的自治组织来承接，所以失业者实际上难以进入社区，造成相当数量的下岗失业者陷入社会组织边缘而开始向下流动。社区公共服务社很好地设计了入口和出口功能，成为了劳动者在“单位” 和 “社区” 之间互相转变的组织通道。在入口方面，社区公共服务社接纳所有愿意进入的下岗失业者（愿意留在家中不再就业，或有机会直接就业、有信心实现自主再就业等不需要或不愿意加入社区公共服务社的下岗失业者除外），成为了下岗失业者的社区承接组织，以免这些弱劳动能力者陷入分散的无组织状态的真空。同时，社区公共服务社设计了甄别、自动退出、再就业等出口，通过组织起来参与社区活动及各种培训，创造机会帮助劳动者实现再就业，重新成为“单位人”。进入社区公共服务社即可获得家庭最低生活保障，直到走出公共服务社，有稳定的最低收入。社区公共服务社提供了稳定的生活保障，有效阻止了边缘群体的进一步向下流动趋势。
社区公共服务社的成功，体现了将社会保障与再就业两项分离的社会政策重新整合为一体的政策设计思想的成功。
建立社区自组织机制，有效地消除社会排斥，帮助边缘群体实现向上流动
社会排斥（social exclusion）是一个多元的概念（Whelan and Whelan，1995），它不但指在经济资源上的长期匮乏，还指在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上的长期被隔绝，这种匮乏和隔绝不仅导致日常生活质量下降，更重要的是被排斥者不能享受到公民地位(citizenship)所赋予的公民政治及社会权利（Room,1995；Atkinson,1999）。而这种权利不可能依靠提供经济援助和保障救济来赋予。
影响社会排斥形成的因素是多方面的，如缺少工作机会、低学历、缺少技能、体弱、缺乏政治和社会参与等因素相互恶性影响，导致社会关系网络丧失而陷入边缘困局。在探讨消除社会排斥的方法时，不少学者和专家提出需要重建社区(Commins,1993；McGregor and McConnachie,1995；Parkinson,M.1998；Social Exclusion Unit,2000)，特别是需要关注社区中的社会关系网络的作用（Healey,1997；European Commission，1997）。
公民失去了组织，就在很大程度上失去了表达个人主张、参与政治、参与社会的机会，使个人的公民权利受损。社区公共服务社使下岗失业者、特别是其中的边缘群体通过加入自己的组织，在参与组织活动和组织管理的过程中参与体现自己的价值，享受权利、承担义务，获得自身与社会的平衡，从而脱离原先的社会边缘地位，为实现向上流动创造了前提和条件。
作为下岗失业人员中边缘群体的自治组织，社区公共服务社对整合社区的关系资源发挥着十分积极的作用。社区公共服务社和社区内的各种组织，包括政府性组织（街道办事处、居委会、社会保障服务中心、及其他政府性组织）、企业性组织、慈善公益性组织等社会资源的拥有者们保持着密切的信息交换和合作互动联系，并对有关的资源进行整合，整合后的市场服务、技能培训、就业机会等资源通过正是和非正式的渠道在公共服务社社员之间互相传递。组织化使得社区实现重建，下岗失业者不再与社会关系、文化系统、政治意志以及经济体相互隔绝，社会排斥得到有效控制。
社区公共服务社自治性，尤其表现在为社员提供生活保障的同时，也为他们提供了宣泄、交流、沟通、议事、主张、接受相互帮助的场所，对边缘群体的身心调节发挥了重要作用，从而减弱甚至消除了社会排斥带来的边缘性。实践证明，试点过程中，工人村街道社区公共服务社社员没有发生一起上访或其它极端行为，问题都在社区内得到了解决。社员的精神状态普遍好于以前。大多数社员把社区公共服务社当作了自己的归属之所。
试点的经验证明，经济政策不是万能的，一味地强调经济援助、推行经济扶贫、减贫和消极的生活保障政策，不但加大了社会政策的实施成本，而且还往往带来强化社会排斥的负面效果。而组织政策一旦与经济政策适当整合，就会产生创造抵制社会排斥的新的社会意识、社会环境、社会关系的良好效果。
促进社区建设，发育社区治理，形成公共管理机制
社区公共服务社的实践展示了一种互动式的社区治理模式，治理不同于现行的管理，它所要创造的结构和秩序不能由外部强加，而是要依靠互相发生影响的行为者的互动。边缘群体可以平等地主张自己的管理社区的意志，而不再只是以前的被动的受监管的对象。这意味着社区的权利并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。这种互动使得参与的各方都能获益。一方面，政府和其他社会公共机构可以通过社区公共服务社获得来自社员以及公共服务市场的动态信息，随时调整供求关系和管理策略；另一方面，社员可以通过服务社集中表达自己的需求，直接参与社区治理。
发展社区公共服务经济，促进社区中新的产业的形成
一些学者用分割劳动力市场理论(segmented labor market theory)来解释贫困的形成。该理论认为科技发展以及全球化的趋势引致经济转型，并将工作市场和劳动人口分割成为一个核心(core)和一个边陲(peripheral)的二元化劳动市场(polarized labor market)，在核心的劳动市场中，劳工通常拥有较高教育水平、报酬及职位稳定性；而在边陲的劳动市场，劳工的教育水平、报酬及职位稳定性均较低 ( Sassen, 1998；Wong 1997 ) 。该理论认为在异质的劳动市场中被分割在边陲劳动市场的劳工因为结构性因素的制约而几乎不可能向核心市场流动，任何因素导致的劳动市场收缩都将促使其中的劳工在边陲市场中逐步走向相对贫困。
分割劳动力市场理论描绘的现象具有一定的现实性，但绝非问题的全部。任何一个经济形态都会有核心部分和边陲部分，但核心并不是导致贫穷和边缘化的祸首。在去工业化和经济结构升级的时期，边陲市场和边缘化成为显性问题，与经济体制和社会体制由于转型而变得不健全有关。政府和社会过多地把目光倾注于新经济，而对所谓的边陲市场关注不够。经济和社会转型应该整体进行，边陲市场不能及时转型将使经济和社会发展失去平衡，受损的对象首先是边陲市场的劳工。以目前中国经济的转型为例，城市经济的去工业化预示着后现代社会正在来临，信息传递和信息对称将成为经济和社会地位的重要决定力量。如果边陲市场，如社区服务业，还停留在封闭、个体、低技能的劳动方式上，将处于信息不对称的不利位置，失去与整体经济的搏奕（game-play）与谈判能力，受到核心部分的排斥而不断边缘化。
实际上，目前在中国存在大量的社区服务需求已经成为共识。但是，如果社区服务以个体的方式出现将没有谈判力。所以，社区服务应该组织化。本研究在大连设计的社区公共服务社，也希望通过组织网络提升下岗失业人群中边缘群体提供社区服务时的市场搏奕能力。
中国社区主要存在三类不同的社区服务，其一是社区福利服务，其二是社区公共服务，其三是社区私人服务。三种服务对应不同的组织方式，社区福利服务需要政府和社会输入相对稳定的各类资源；社区公共服务必须以谁享用谁出资为原则，而不能只由政府一家出钱，为此必须发育社区公共经济， 引入市场机制；社区私人服务（包括个人服务、家庭服务、机构服务）需要完全遵循市场机制，尽量形成社会化的服务机制以降低成本。
大连市社区公共服务社为我们提供了生产社区公共服务的一种新的组织形式。它以社区公益组织的面目，与社区各类公益私益机构包括政府、企业乃至消费者就所提供的服务进行项目和价格谈判，从而为新兴的社区公共服务经济供给提供了具有重大意义的发育空间。在2001年，大连市政府购买了社区保安、社区保洁共5000个岗位，专门提供给社区公共服务社社员。
形成学习和培训机制，重整保障与就业政策
继续社会化是后工业时代的必然要求。在核心劳动市场，为保证员工能够适应不断变化的工作方式，继续教育和培训被列入人力资源发展规划得到有效执行。而在边陲劳动市场，继续教育和培训极为鲜见，员工越来越不能适应工作方式的要求，这也是边陲劳动者受到排斥而不断边缘化的重要原因。同质劳动市场的人力资本理论（Human Capital Theories）认为，教育水平、工作经验和训练是最重要的劳工劳动结果，成为决定劳动者工资水平、工作流动性和职位稳定性的决定性因素（Becker, 1975）。这个理论同样适用于边陲劳动市场。
本研究在大连调查中得到的数据表明，超过75%的边缘群体成员愿意参加组织培训，只有不到4%的被访者表示不愿意接受培训。鉴于个人接受再教育和培训的成本太高，边缘群体成员基本丧失了以个人方式接受再教育和培训的机会。但是，对一个组织而言，再教育和培训机制易于建立并能够有效运转，从而大幅度降低了培训成本，提高了培训效益。
大连市社区公共服务社在设计时就注入了学习和培训机制作为提高素质的必要措施。学习包括时事政治、经济改革、就业政策、社区经济、劳动观念等与再就业相关的知识传递，旨在帮助从计划经济体制中排斥出来的边缘群体转变观念，正确认识自我和社会。在试点的工人村街道社区公共服务社，原来下岗失业者多数对经济改革不理解，认为政府发展经济不应该让人下岗，经过学习都认识到经济结构调整促使生产岗位萎缩，产业工人转岗、再就业是大势所趋，从而打消了对政府的抱怨，直接改善了与居委会、街道办事处工作人员的关系。试点社区公共服务社还对社员进行了服务礼仪、食品加工等简单技艺培训。社区公共服务社在全市推广后，一套完整的社区服务职业技能培训方案，包括经费、教材与师资，已经计划完毕，并开始启动。全市的公共服务社社员可以根据自己的爱好和对未来需求的判断选择老人护理、家政服务、食品加工、家庭装修与维修等专项技能接受培训。
机制分析：获得多重社区性社会资本，停止边缘化并向核心市场回归
综上所述，社区公共服务社成为失业下岗者边缘群体参与社会的网络平台，通过四级拾步而上的阶梯机制，帮助失业下岗者停止边缘化并向核心部分回归。
第一阶：生活保障。社区公共服务社首先对边缘群体（以家庭为对象）提供最低生活保障，保证每个社员家庭吃饱、穿暖、住下，停止继续边缘化。
第二阶：参与实现。通过社区公共服务社的组织活动，边缘群体重新参与社区、参与社会，主张自己的意志，行使作为公民身份的各项权利。
第三阶：获得社会网络资源。社区经济和社区公共服务的发展，为边缘群体提供了社会网络链结，通过这些链结，社员可以获得政府、市场、慈善等多重资源。
第四阶：继续社会化。继续教育和学习机制帮助边缘群体更新观念，获得市场需要技能，从整体上提高了人的素质。
经济和社会的发展最终体现为人的发展。只要能够持续获得各种社会网络资源，保持与社会一同进步，社区公共服务社社员能够避免陷入边缘困局，边缘群体能逐步消除边缘性，向核心社会回归。
社区公共服务社的持续发展性
既然以吸纳并组织下岗失业者边缘群体重新参与社会为初衷的社区公共服务社在消除边缘性方面已经表现出显著的社会效果，我们更需要关心的是它的组织功能与作用能否持续有效。新生组织的发展前景在很大程度上取决于组织结构功能相对于社会主体结构功能的嵌入性（embedding）。嵌入的任务其一是完成组织目标与社会目标的协调，其二是实现网络链结与信息共享，其三是促进组织机制的生长。社区公共服务社作为政府完善社会保障体制、社区发展与社区管理需求、边缘群体自立与社会参与愿望整合的产物，其目标的嵌入、网络链结和机制生长得到有效保证。
经济结构的转型推动了社会的转型，社会三大部门的界限逐渐分明。中国的社区也在顺应社会部门的分工明确自己的发展定位：社区主要处理社会性事务，特别是社会保障性事务。大连市新的社区发展计划已经赋予了社区公共服务社更大的链结和更多的资源，其中需要关注的有星火计划、经常化捐助和社会保障服务网络，社区公共服务社正在为这些社区发展项目计划提供人力资源。未来的社区公共服务社有可能会发展成为中国城市中创新的公共服务体系。
5、总结与讨论
首先，作为下岗失业者边缘群体的自组织，虽然发端于学者和政府完善低保制度的研究与政策应用，社区公共服务社却在社区完成了对政府、企业、慈善、居民消费市场等多重社会资源的整合，有力推动了边缘群体与社会网络链结的形成，并通过四级阶梯机制，帮助边缘群体停止边缘化，向核心市场回归。有多种理论可以揭示边缘化的形成及其对策，但都必然受到各自具体理论背景的限制。作为社会政策研究和应用，需要面对边缘性形成的复杂性、多变性和对策的多元性等特点进行具体研究。
其次，大连市社区公共服务社的成功显然与政府组织对社区和边缘群体的高度关注和大力支持有关，实际上，在试点和推广时期，政府组织一直是该边缘群体自治组织前进的推动者和网络资源的最大提供者，政府对边缘群体的责任凸显。有可能在政府与社区公共服务社的相互支持中发育出一种创新的社会治理模型。而这种模型也许将给予21世纪新的基础整合的社会保障体系以新的发展动力。 这种基础整合的社会保障体系，将以社区为载体，重构制度激励和制度保健的机制要素，将经济与社会政策，生活保障与就业再就业政策整合为一体。
虽然我们对社区公共服务社的持续发展有着很好的预期，但在中国内陆它毕竟是一个新的社区组织形式，无论组织自身的发展，还是正在表现出来的促使边缘群体向上流动的功能，都有待于进一步跟踪观察和研究。在微观和中观层面，尤其需要关注以下方面的问题：第一，社区公共服务社作为自组织内部机制的生长，包括目标设计、自我管理与监督，以及发展样式，如是否需要多元化；第二，社区公共服务社是否能够产业化，以促使边缘群体迅速回到核心市场；第三，发展社区经济、重建社区到底能在多大程度上扩展边缘群体的网络空间，政府、企业、慈善及其它社会资源如何整合才能发挥最大效益。
毋庸置疑，为了社区公共服务社能够实现它的远景目标，微观和中观层面的组织建设与管理，制度设计与实施，以及不断地自我评估、反馈和修正的一套体系需要尽快地建立起来。
参考文献
Atkinson, R. (1999) “Citizenship and the struggle against social exclusion in the context of welfare state reform”, in J. Bussemaker (ed.) Citizenship and Welfare State Reform in Europe, London: Routledge, pp.149-166.
Becker, G.S. (1975) Human Capital: a theoretical and empirical analysis, with special reference to education. Chicago: Chicago University Press.
Commins, P. (1993) (ed.) Combating Exclusion in Ireland. Brussels: European Commission.
European Commission (1997b) Community Involvement in Urban Regeneration: added value and changing values. Luexmbourg: Office for Official Publication of the European Communities.
McGregor, A. and McConnachie, M. (1995) “Social Exclusion, Urban Regeneration and Economic Reintegration”, Urban Studies, 32(10):1587-1600.
Nadia Auriat (1999). Social policy and social study. International Rocial Sciences Journal 1999.2
Parkinson, M. (1998) Combating Social Exclusion: Lessons from Area-based Programmes in Europe. Bristol: Policy Press.
Room, G. (1995) “Poverty and Social Exclusion: The New European Agenda for Policy and Research”, in Room G. (ed.) Beyond the Threshold, the Policy Press, Bristol, pp.1-9.
Sassen-Koob, S. (1998) Globalization and its discontents. New York: New York Press.
Social Exclusion Unit (2000) National Strategy for Neighbourhood Renewal: a framework for consultation, London: HMSO, accessed at http://www.cabinet-office.gov.uk/seu/2000/national-strategy.pdf
《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，2001年， 华夏出版社
《基础整合的社会保障体系》，景天魁主编，2001年， 华夏出版社
“关于国有企业下岗职工情况的调查”，杨宜勇《社会政策：国际经验与国内实践》，2001年， 华夏出版社
“困局、排斥与出路—香港边缘劳工质性研究”，黄洪、李剑明，香港乐施会2001年研究报告
“社区公共服务的经验研究”，杨团，《管理世界》，2001年第四期。
《国有企业的社会成本分析》，李培林、张翼，社会科学文献出版社2000
“香港边缘劳工近年的发展”，黄洪、李剑明，香港乐施会2000年研究报告
20001.10.30
社区公共服务社：消除边缘性的社会政策研究与应用
杨团 葛道顺
1、背景及研究介绍
去工业化和单位制解体导致下岗失业人数增加、边缘群体规模扩大
自20世纪80年代始，90年代更为强劲的全球性去工业化（de-industrialization）趋势的影响下，中国城市特别是老工业城市的经济结构在90 年代发生重大转变，再加上日趋深入的中国经济体制改革，推动国有国营企业朝向股份制和私人企业等更市场化的组织形态转变，传统的单位制(unity system)日趋解体，这两股压力导致了中国大陆自1996年以来的“下岗洪水”。大批产业工人下岗失业成了中国20世纪末的一种持续性潮流。
去工业化意味着劳动力市场将长期面临供大于求的局面，从而使城市的下岗失业成为一种长期的显性化社会现象。它导致原有的社会结构、社会意识发生断裂，从而加剧了社会冲突。显然，这对于建筑在工业化社会基础之上的20世纪的社会保障制度是一个严峻的挑战。它不但直接关系着下岗失业者能否得到及时、足够的生活保障，而且透过这批人社会影响的放大效应，直接威胁着整个社会心态和社会大环境的平衡。
据有关研究揭示，由去工业化和社会转型导致的我国在现阶段的结构型失业和转型性整体失业，使得失业人群没有明显的年龄、性别、学历等人口统计特征（李培林、张翼，2000年）。可见，失业人群并非是一个统一的社群。不过，他们当中那些未能或很难重新就业的人，却表现出一定的相对统一的群体特征。例如年龄偏大，传统单一技能，文化水平不高等等，在去工业化和政策挤压的压力下步入向下流动（downward mobility）的轨道。他们经常处于非稳定工作状态，能够找到的工作均属低技术、低薪、无保障的一类。这种特定的劳动市场本身成为一个边缘困局(marginal trap)，跌入这个困局的劳动者其未来前景十分黯淡，受到社会排斥（social exclusion），只能向下流动，几乎不再有机会翻身（黄洪、李剑明，2000）。国际社会将这种特定的劳动市场称为非主流劳动市场。
应对转型时期的社会和经济压力，减弱以至消除中国下岗失业人员人员中边缘群体的边缘特性，已经成为当代中国社会政策研究的一项重要责任。
对现行失业下岗保障政策和再就业政策的评价
自1997年起，政府设计实施了“三条保障线”的政策，以应对日趋严峻的失业下岗问题。“三条保障线”中的第一条：“下岗职工基本生活保障”——成立企业再就业中心，进中心的职工，由中央政府、地方政府和下岗企业按“三三制”出资发给生活费； 第二条：失业保险——按失业保险规定对登记失业人口中具有领取资格者发放最高为24个月的保险；第三条：最低生活保障——按照规定对申请者审查资格后予以发放。
按照政府的设想，首尾相接的三条保障线，可以先为劳动能力最弱的下岗职工提供两年再就业中心的生活费，继而两年失业保险，四年后进入最低生活保障。
但是，这并非是一个实际可行的目标。第一条线由于种种原因，至少有7%-10%的下岗职工未领到生活费；1998至2000年，领取失业保险金的失业人员只是登记人员的17%-27%；1999年在全国推行的最低生活保障制度，保障人口仅280 余万人，2000年增长到320多万人，只占应予以保障的城市贫困人口的10-20%。之所以政策兑现率低，其主要原因在于政策设计失当，即便各级政府每年筹集几百亿资金，只可能使严重的问题暂时趋于缓解，仍不能形成制度性的政策效果。
政策设计失当表现在，第一，下岗职工基本生活保障费人人有份，遵循福利原则，买“安定”却没有买“身份”，将职工与国有企业之间的劳动关系买断，导致未来政府还要持续地出资为其缴纳养老、医疗保险费。第二，失业保险制度沿用发达国家模式，无法适应已经彻底改变其特征的21世纪的非确定性劳动市场。第三，现行最低生活保障制度主要是针对缺乏劳动能力者设计的，它排斥边缘劳动群体，不但难以改善他们的社会经济地位，反而成为他们的不良标签，保障制度如何适应这个群体的需要，需要重新考虑。
关于再就业政策，目前主要的做法一是由失业保险政府部门实施其就业服务职能，为下岗、失业职工提供信息服务和职业介绍，二是制定社区服务的减免税政策，推动下岗失业职工在社区就业。
在社区开发就业方面，政府现行政策收到一定成效，不过，在经济和组织基础都十分薄弱的中国社区，仅仅依托税收政策刺激很难推动社区就业岗位的深度开发。
在分别讨论了现行失业下岗人员生活保障与再就业政策之后，还需要将这两类政策目标与效果结合起来做出评价。
首先，这两类政策面对的主体虽然同一，但却是分别从保障与就业两个角度提出的，它割裂了社会保障与经济生产之间内在的统一性。当社会保障只是消极的生活保护，与再就业不沾边时，极易引起受保者的低落的社会情绪和紧紧抓牢眼前利益的狭隘心理。而当再就业政策只是一味地讲市场竞争，与社会保障不沾边时，失业下岗职工面对极其不稳定的劳动市场，今天的工作明天就可能失掉，自然会尽其所能保住已有的保障待遇，从而出现了所谓大量的“隐形就业”和“隐形收入”。
其次，现行保障政策和再就业政策只停留在一般化的水平上，未能针对不同人群的真正需求。例如，最需要帮助的城镇劳动人口中的边缘群体，往往也是最不懂得利用政策改变处境的一群。现行再就业政策无视这个边缘群体的存在，暗含着劳动者能力平等的政策假设，鼓励下岗失业者自谋职业，认为经过努力，人人都能找到相应的岗位实现再就业。现行最低生活保障政策也不承认有这样一个劳动能力弱而且备受歧视的边缘群体，暗含着排斥这个群体的政策假设，即失业下岗者都有同等的劳动能力。人的能力区别只在于有与没有劳动能力，而不存在于有劳动能力者之中。
第三，现行政策带有很强的应急性，表现在中央政策几乎一年一变，各地视其财政实力有权各行其是，制度设计缺乏系统性、整体性、规范性和稳定性。
显然，目前应对下岗失业的社会政策的现状很不利于中国经济与社会的协调发展，政策层面的创新已经提上21世纪中国改革与发展的必要日程。
研究的角度和方法
一般认为，社会科学研究应当能够有益于改善政策规划的过程，并希望通过社会变革带来更大的平等，改善人们特别是弱者、处于不利地位者或被排斥者的生活状况，这种意愿长期以来一直是社会科学家们工作的基本理由（Nadia 1999）。关于社区公共服务社的研究和政策应用显然基于该种基本动机和精神。本研究旨在对现行社会保障与再就业政策进行评价和反思的基础上，通过社区公共服务社的研究及政策应用的评价，探索在社区中将社会保障政策与再就业政策整合起来的社会政策，以达到帮助边缘群体——下岗失业者中的最弱者，摆脱社会排斥地位，重生社会关系网络资源，有效减弱其边缘特性的政策设计效果。
研究基地选择在辽宁省大连市，因为大连市是老工业城市和开放城市结合的典型，能够较好地代表中国转型时期城市经济和社会发展的特点，特别是大连市民政局于1999年实施了对下岗失业职工中生活困难者实行普遍救助， 予以发放帮困补贴的政策，既有一定的政策效果又产生了新的困难问题，因而迫切需要对政策进行调整。
我们在大连选择了两个不同区属的街道社区，对失业下岗人群中的边缘群体的生活及社会保障和参与社区公共服务社活动状况进行了全面调查，第一阶段调查时间从2000年5月开始，到2001年8月结束，目前已经开始第二阶段的跟踪调查研究。调查方法包括问卷访谈、口述历史、官员深访及文献查询。本研究属第一阶段的成果之一。
由于中国下岗失业人员中的边缘群体的形成有其复杂的成因，特别是体制性原因与其他国家地区均不相同，因而决定了消除边缘群体的边缘特性需要长期的整合性社会政策。本研究同意大多数专家学者的观点，即作为边缘群体生存载体的社区，必然成为解决边缘群体边缘性问题的主要场所。整合性社会政策主要研究社区组织、社区经济与社会保障三者之间如何整合，以促进边缘群体获得必要的经济援助和社会关系网络资源，停止向下流动趋势，转而实现向上流动。
2、下岗失业者边缘群体特性分析
下岗失业者边缘群体一般特征
在香港，那些被排拒在劳动力市场边缘的劳工，成为边缘劳工，这些劳工基于年龄、性别、族群、工种、弱能及病患等因素未能进入较稳定的核心劳动市场（黄洪、李剑明，2000年）。本研究中边缘群体与香港边缘劳工概念并不完全一致。如前所述，我们将下岗失业后很难再就业者定义为中国城镇劳动人口中的边缘群体。
由于大连市实施了对于下岗失业职工中困难者进行生活补助的最低生活保障制度，从而将我们所定义的边缘群体筛选了出来。以下的研究即以得到最低生活保障制度津贴的大连市的下岗失业者视为边缘群体。
2001年7月，我们对大连市2个街道社区全部156名领取最低生活保障津贴的下岗失业者进行了问卷调查，统计结果表明，这两个社区的边缘群体表现出一定的性别、年龄、受教育水平、婚姻状况、工种、技能等方面的特征。
性别特征。在工人村街道社区，边缘群体中男性的比率达到57.1%，高出女性近15个百分点，这与工人村主要为大连造船厂家属区有关，造船厂男职工性比重较大，被整体排斥到社区，从而表现出原来的性别结构特征。沙河口区不具有这种专属家属区的特性，性别比率趋于均衡（男51.9%，女48.1%）。
年龄结构。在全体被调查者中，年龄最大的社员55岁，最小的社员31岁。其中，中年人是主体，其中41-45岁的集中度占47%，35岁及以下者为6.4%，51岁及以上者只有2.6%。。该年龄结构具有中国特色，在大连因为50岁以上劳工可以以各种正当的或不正当的理由提前办理退休手续，进入退休系列，被排斥最多的自然成了中年人。
学历水平。从学历结构看，边缘群体中初中学历者的比例占为79.5%，高中及以上学历仅占6.0%。整体上看，边缘群体接受的教育水平较低，以初中及以下的教育水平，能够胜任的就业领域相当狭窄。
婚姻状况。边缘群体的婚姻完整率相对较低，离异、丧偶者接近1/4。婚姻状况一方面是职业、生活、情感多重因素影响的结果，另一方面代表了家庭网络资源的状况。边缘群体婚姻完整率的降低，反映了边缘群体家庭网络资源的开始丧失。
工种。最后职业岗位的工种能更好地反映边缘群体是经济结构性排斥的产物。问卷调查反映出边缘性群体最后的职业岗位主要集中在第二产业的制造、生产性工种，比例达77.6%。随着经济结构的调整和技术替代水平的升级，产业性工种的需求大量萎缩，大部分被剥离的工人将不可能在原来的行业内实现再就业。
技能。拥有一定的技能是一个劳动者有效参与市场竞争的基本条件，否则，将会被主流劳工群体所排斥。调查请每个被访者对自己的劳动技能进行评价，统计结果显示，在两个街道社区的下岗失业者边缘群体中，只有43人（占33.8%）认为自己具有一定劳动技能，另外66.2%的被访者认为自己没有任何劳动技能。但是从43名认为自己具有劳动技能的被访者回答的具体特长来看，39人的技能集中在锻造、机械加工、木工、电气焊、钳工、司机、油工、瓦工、车工、水暖工等基本上已经被市场淘汰的工种内，另外4名的特长分别是管理、统计、会计及推销。因此，总体上看，边缘群体自认的劳动技能并没有市场竞争力。
边缘群体的生活状况：住房和消费支出
住房是安生立命场所，不可或缺。调查显示，虽然超过90%的下岗失业者边缘群体住在单元楼房，但因为住房自有率只有5.4%，且每户住房面积仅有40平米，低于大连市平均水平的近一半，所以，总体上看，边缘群体的住房保障并没有最终解决。
房租、水电煤气费、伙食费、医疗药费等是一个家庭必须的基本开支费用。从两个街道社区边缘群体反映的情况看，一个家庭的基本月支出平均在660元左右，如果考虑学杂费等其他费用，则上升到960元左右。660元的基本月支出和大连市的最低保障线比较吻合，最低保障金每人221元，三口之家为663元。这个数据反映出，边缘群体的生活支出水平比较低，仅仅达到最低保障线的标准。如果考虑提高最低保障线水平，则家庭平均支出总额960元较为合适，相当于人均320元。在这个水平上，家庭能够保证子女的受教育权力，维持基本的尊严。
|
上个月平均家庭各项支出和合计支出（元） |
|
街道属性 |
房租费* |
水电煤气 |
学杂费* |
医疗药费 |
伙食费 |
其它费用* |
合计1① |
合计2② |
|
西岗区工人村 |
50 |
78 |
263 |
151 |
321 |
75 |
938 |
599 |
|
沙河口区侯家沟 |
68 |
92 |
144 |
186 |
370 |
119 |
980 |
717 |
|
合计 |
59 |
85 |
207 |
168 |
345 |
91 |
956 |
658 |
|
①合计1 = 全部6项之和 ② 合计2 = 房租费+水电费+医疗药费+伙食费 |
寻找工作的经历及原因分析
从两个街道社区处于边缘状态的下岗、失业者寻找工作的经历可以看出，其中63.7%的部分下岗后自己有寻找工作的经历，36.3%的部分没有找过工作。从寻找工作的效果看，只有8.9%的下岗失业者边缘群体曾经找到过如保姆、清洁工、蒸饭、司炉工、保管员、门卫等低收入、临时性工作，54.8%的下岗失业者边缘群体找过但没有找到任何工作。
影响处于边缘状态的下岗失业者找工作的主要原因，是身体疾病、年龄太大和缺乏技能。首先，被我们视为边缘群体的被调查者中，45.3%的人认为自己再就业的最大障碍是疾病；另外，分别有20.0%、12.6%的人认为自己的最大不利因素是年龄太大和没有技能。
3、社区公共服务社：消除边缘特性的社会政策研究与应用
研究的缘起、成果和政策效果
为大批下岗失业者及其它贫困者能够及时得到救助，大连市在1999年率先走出了单位保障制的限制，由市民政局统一规划、街道和居委会具体操作、覆盖面达到3.4%的城市下岗失业者及其它居民贫困者最低生活保障（以下简称低保）制度。截至2000年底，全市领取最低生活保障帮困补贴的下岗失业人员有42282人，占全市低保人员总数的63%。2000年4月底，朱镕基总理在辽宁省和大连市视察社会保障工作时，肯定了大连市的这一做法，朱总理因此提出要建立一个独立于企事业之外运作于社区之中的社会保障体系的思路，重点解决下岗、失业职工的生活保障问题。但是，因为保障范围大，一批隐形再就业者也被纳入了低保范畴。低保政策救济了一些富人，引起社会不公平感觉，影响了政府形象，社会反映强烈。大连的制度尚不完善，一是下岗失业人员就业状况变动大，收入无法核查，没有手段可以剔除领取低保帮困补贴中的隐形就业和隐形收入者；二是这批人在社区中很分散，虽有一定的劳动能力但却因缺乏组织而无处可以发挥，致使这批人生活贫困，精神退缩。显然，仅仅对下岗失业人员予以生活保护是不够的，还要找到帮助这个群体摆脱边缘地位的新的政策思路。
2000年5月，中国社会科学院社会政策研究中心社会保障课题组与大连市民政局组成了大连市社会保障合作研究组，研究的初衷是加强对低保对象的管理，目的主要有两点：①如何对有隐性收入者进行甄别，进一步完善低保政策；②如何组织有劳动能力者以工代赈，互助自救。经过初步的调查，课题组发现管理对象---有劳动能力的低保人员，实际上是城镇劳动人口中的边缘群体，他们由于种种原因不能实现稳定再就业，只能申请政府提供的最低生活保障。他们所面临的不仅仅是经济上的贫困，还有社会排斥性问题，只提供经济补助不能解决他们的心理障碍和与整个社区的隔膜。
要消除这个群体的边缘特性，在身份识别并提供最低生活保障之外，尤为重要的，是帮助他们通过重返劳动岗位重新融入社会。经过反复论证，课题组提出将有劳动能力的低保人员组织起来，成立社区公共服务社，达到三个目标：一是发挥边缘群体的劳动潜能；二是对有足够收入的隐形就业者进行甄别；三是帮助边缘群体在共同劳动和活动中实现增能（empowerment），获得自信，重拾自尊。课题组的这一政策设计得到了大连市民政局及有关区街政府的认可，并于2000年5月至2001年3月，在西岗区工人村街道进行了政策试点。
西岗区工人村街道现有户数7000余户，2.3万人，两个居委会建制，占地1.59平方公里。截至2001年5月，有下岗职工668人，失业者1070人。[5]在下岗职工中，已就业者486人，未就业者182人，大都属于领取低保帮困补贴者。失业者中，已就业者720人，未就业350 人。另有动迁户约270余人，其中大量人口未就业。
工人村街道最低生活保障金领取户有86户，161人，帮困补贴领取户183户，424人。经入户调查摸清其中确有劳动能力者共79户，81人。这些人成为工人村街道最初的社区公共服务社社员。具体方法是：由街道居委会编制有劳动能力的低保人员登记表。组织有劳动能力的低保人员参加社区公益劳动、公共服务和集体活动。每次活动均要签到，一个月内累计三次无故不参加活动者，视为有其它职业收入而自动放弃最低保障。
工人村街道社区公共服务社试点取得了明显的政策效果。
第一，促进了边缘群体的再就业。自2000年11月到2001年5月，工人村街道社区公共服务社先后为21人安排了就业，占社员总数的25.92%。
第二，有效地强化社区的低保制度管理，剔除了低保对象中有足够隐形收入者。自组织活动至2001年4月底，工人村街道发现有隐形收入并经核查后上报予以取消保障资格的有14人，占社员总数的17.28%。
第三，形成了从事社区公共服务和公益活动的一支职业化队伍，扩大了社区公共空间，增强了社区凝聚力。自2000年12月底至2001年4月，试点单位大连市工人村街居两级社区公共服务社社员参加各种集中性公益活动和公共服务50余次，出勤率平均达80%以上。此外，还因地制宜，适应社区公共活动或公共服务方面的需要，进行经常性活动。包括扫雪、植树、清理社区卫生死角、铲除楼道内乱贴的标语广告、为花坛培土浇水，社区领操、为街道图书馆码书上架、政策学习，等等。
第四，由社区公共服务社为社员提供技能培训和信息交流，帮助社员转变择业就业观念和获得再就业的机会。它同时满足了下岗职工的精神需求，促进了社区成员之间的互助，调整了低保对象与低保制度管理者的相互关系，推动了社区的公共建设，发育了社区公共治理。
试点取得了显著的成效，边缘群体对社区公共服务社的热情和参与行动超出了课题组和政府的预期。不仅有效实现了对有足够收入的隐形就业者进行甄别的政策目标，而且发育了推动社区公共服务与社区公共经济的一支职业化的生力军。曾经被社区居民指指点点、视为异类的下岗失业人员中的弱劳动能力者，由于为社区做出了显著的贡献而得到人们的信任和尊重，这些失去了单位、分散在社区各个角落的弱者通过为了社区公共利益的劳动和活动重新获得了自己的集体和社会地位，也通过相互交流和相互支持，创造了社会资本，重生了社会关系的网络资源。他们与社区基层行政工作人员的关系也得到显著改善。社区公共服务社取得了使所有的参与方都获益的多赢效果。
2001年6月，大连市政府发布40号文件，将社区公共服务社定性为非营利性社会公益组织，作为民办非企业单位登记注册，并决定在全市广泛推开。推广中不仅失业下岗人员中的边缘群体，一部分社区居民也主动要求加入社区公共服务社。2001年9月，在民政部召开的全国最低生活保障制度会议上，该项成果获得了与会专家和各级官员的一致好评。目前已有沈阳、哈尔滨等十多个城市到大连市考察、取经。
4、社区公共服务社消除边缘性的功能分析
大连市的下岗失业者中的边缘群体是在大连市的去工业化、经济结构转型和单位制解体过程中出现的，边缘性的形成具有企业转型、劳动力市场分割、社会排斥等多方面具体的原因。分析西岗区工人村街道社区公共服务社的具体功能，我们认为它有助于通过以下途径帮助边缘群体获得社会网络资源，停止继续向下流动，转而向上流动。
作为社区入口，社区公共服务社可以成建制地接纳下岗失业的“单位人”，为边缘群体提供了可靠的组织保障作为生活的依托。
在中国，由于社区发育不成熟，中国始终没有真正建立“单位人”向 “社区人” 转变的组织机制，劳动者从“单位”失业之后，社区没有相应的自治组织来承接，所以失业者实际上难以进入社区，造成相当数量的下岗失业者陷入社会组织边缘而开始向下流动。社区公共服务社很好地设计了入口和出口功能，成为了劳动者在“单位” 和 “社区” 之间互相转变的组织通道。在入口方面，社区公共服务社接纳所有愿意进入的下岗失业者（愿意留在家中不再就业，或有机会直接就业、有信心实现自主再就业等不需要或不愿意加入社区公共服务社的下岗失业者除外），成为了下岗失业者的社区承接组织，以免这些弱劳动能力者陷入分散的无组织状态的真空。同时，社区公共服务社设计了甄别、自动退出、再就业等出口，通过组织起来参与社区活动及各种培训，创造机会帮助劳动者实现再就业，重新成为“单位人”。进入社区公共服务社即可获得家庭最低生活保障，直到走出公共服务社，有稳定的最低收入。社区公共服务社提供了稳定的生活保障，有效阻止了边缘群体的进一步向下流动趋势。
社区公共服务社的成功，体现了将社会保障与再就业两项分离的社会政策重新整合为一体的政策设计思想的成功。
建立社区自组织机制，有效地消除社会排斥，帮助边缘群体实现向上流动
社会排斥（social exclusion）是一个多元的概念（Whelan and Whelan，1995），它不但指在经济资源上的长期匮乏，还指在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上的长期被隔绝，这种匮乏和隔绝不仅导致日常生活质量下降，更重要的是被排斥者不能享受到公民地位(citizenship)所赋予的公民政治及社会权利（Room,1995；Atkinson,1999）。而这种权利不可能依靠提供经济援助和保障救济来赋予。
影响社会排斥形成的因素是多方面的，如缺少工作机会、低学历、缺少技能、体弱、缺乏政治和社会参与等因素相互恶性影响，导致社会关系网络丧失而陷入边缘困局。在探讨消除社会排斥的方法时，不少学者和专家提出需要重建社区(Commins,1993；McGregor and McConnachie,1995；Parkinson,M.1998；Social Exclusion Unit,2000)，特别是需要关注社区中的社会关系网络的作用（Healey,1997；European Commission，1997）。
公民失去了组织，就在很大程度上失去了表达个人主张、参与政治、参与社会的机会，使个人的公民权利受损。社区公共服务社使下岗失业者、特别是其中的边缘群体通过加入自己的组织，在参与组织活动和组织管理的过程中参与体现自己的价值，享受权利、承担义务，获得自身与社会的平衡，从而脱离原先的社会边缘地位，为实现向上流动创造了前提和条件。
作为下岗失业人员中边缘群体的自治组织，社区公共服务社对整合社区的关系资源发挥着十分积极的作用。社区公共服务社和社区内的各种组织，包括政府性组织（街道办事处、居委会、社会保障服务中心、及其他政府性组织）、企业性组织、慈善公益性组织等社会资源的拥有者们保持着密切的信息交换和合作互动联系，并对有关的资源进行整合，整合后的市场服务、技能培训、就业机会等资源通过正是和非正式的渠道在公共服务社社员之间互相传递。组织化使得社区实现重建，下岗失业者不再与社会关系、文化系统、政治意志以及经济体相互隔绝，社会排斥得到有效控制。
社区公共服务社自治性，尤其表现在为社员提供生活保障的同时，也为他们提供了宣泄、交流、沟通、议事、主张、接受相互帮助的场所，对边缘群体的身心调节发挥了重要作用，从而减弱甚至消除了社会排斥带来的边缘性。实践证明，试点过程中，工人村街道社区公共服务社社员没有发生一起上访或其它极端行为，问题都在社区内得到了解决。社员的精神状态普遍好于以前。大多数社员把社区公共服务社当作了自己的归属之所。
试点的经验证明，经济政策不是万能的，一味地强调经济援助、推行经济扶贫、减贫和消极的生活保障政策，不但加大了社会政策的实施成本，而且还往往带来强化社会排斥的负面效果。而组织政策一旦与经济政策适当整合，就会产生创造抵制社会排斥的新的社会意识、社会环境、社会关系的良好效果。
促进社区建设，发育社区治理，形成公共管理机制
社区公共服务社的实践展示了一种互动式的社区治理模式，治理不同于现行的管理，它所要创造的结构和秩序不能由外部强加，而是要依靠互相发生影响的行为者的互动。边缘群体可以平等地主张自己的管理社区的意志，而不再只是以前的被动的受监管的对象。这意味着社区的权利并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。这种互动使得参与的各方都能获益。一方面，政府和其他社会公共机构可以通过社区公共服务社获得来自社员以及公共服务市场的动态信息，随时调整供求关系和管理策略；另一方面，社员可以通过服务社集中表达自己的需求，直接参与社区治理。
发展社区公共服务经济，促进社区中新的产业的形成
一些学者用分割劳动力市场理论(segmented labor market theory)来解释贫困的形成。该理论认为科技发展以及全球化的趋势引致经济转型，并将工作市场和劳动人口分割成为一个核心(core)和一个边陲(peripheral)的二元化劳动市场(polarized labor market)，在核心的劳动市场中，劳工通常拥有较高教育水平、报酬及职位稳定性；而在边陲的劳动市场，劳工的教育水平、报酬及职位稳定性均较低 ( Sassen, 1998；Wong 1997 ) 。该理论认为在异质的劳动市场中被分割在边陲劳动市场的劳工因为结构性因素的制约而几乎不可能向核心市场流动，任何因素导致的劳动市场收缩都将促使其中的劳工在边陲市场中逐步走向相对贫困。
分割劳动力市场理论描绘的现象具有一定的现实性，但绝非问题的全部。任何一个经济形态都会有核心部分和边陲部分，但核心并不是导致贫穷和边缘化的祸首。在去工业化和经济结构升级的时期，边陲市场和边缘化成为显性问题，与经济体制和社会体制由于转型而变得不健全有关。政府和社会过多地把目光倾注于新经济，而对所谓的边陲市场关注不够。经济和社会转型应该整体进行，边陲市场不能及时转型将使经济和社会发展失去平衡，受损的对象首先是边陲市场的劳工。以目前中国经济的转型为例，城市经济的去工业化预示着后现代社会正在来临，信息传递和信息对称将成为经济和社会地位的重要决定力量。如果边陲市场，如社区服务业，还停留在封闭、个体、低技能的劳动方式上，将处于信息不对称的不利位置，失去与整体经济的搏奕（game-play）与谈判能力，受到核心部分的排斥而不断边缘化。
实际上，目前在中国存在大量的社区服务需求已经成为共识。但是，如果社区服务以个体的方式出现将没有谈判力。所以，社区服务应该组织化。本研究在大连设计的社区公共服务社，也希望通过组织网络提升下岗失业人群中边缘群体提供社区服务时的市场搏奕能力。
中国社区主要存在三类不同的社区服务，其一是社区福利服务，其二是社区公共服务，其三是社区私人服务。三种服务对应不同的组织方式，社区福利服务需要政府和社会输入相对稳定的各类资源；社区公共服务必须以谁享用谁出资为原则，而不能只由政府一家出钱，为此必须发育社区公共经济， 引入市场机制；社区私人服务（包括个人服务、家庭服务、机构服务）需要完全遵循市场机制，尽量形成社会化的服务机制以降低成本。
大连市社区公共服务社为我们提供了生产社区公共服务的一种新的组织形式。它以社区公益组织的面目，与社区各类公益私益机构包括政府、企业乃至消费者就所提供的服务进行项目和价格谈判，从而为新兴的社区公共服务经济供给提供了具有重大意义的发育空间。在2001年，大连市政府购买了社区保安、社区保洁共5000个岗位，专门提供给社区公共服务社社员。
形成学习和培训机制，重整保障与就业政策
继续社会化是后工业时代的必然要求。在核心劳动市场，为保证员工能够适应不断变化的工作方式，继续教育和培训被列入人力资源发展规划得到有效执行。而在边陲劳动市场，继续教育和培训极为鲜见，员工越来越不能适应工作方式的要求，这也是边陲劳动者受到排斥而不断边缘化的重要原因。同质劳动市场的人力资本理论（Human Capital Theories）认为，教育水平、工作经验和训练是最重要的劳工劳动结果，成为决定劳动者工资水平、工作流动性和职位稳定性的决定性因素（Becker, 1975）。这个理论同样适用于边陲劳动市场。
本研究在大连调查中得到的数据表明，超过75%的边缘群体成员愿意参加组织培训，只有不到4%的被访者表示不愿意接受培训。鉴于个人接受再教育和培训的成本太高，边缘群体成员基本丧失了以个人方式接受再教育和培训的机会。但是，对一个组织而言，再教育和培训机制易于建立并能够有效运转，从而大幅度降低了培训成本，提高了培训效益。
大连市社区公共服务社在设计时就注入了学习和培训机制作为提高素质的必要措施。学习包括时事政治、经济改革、就业政策、社区经济、劳动观念等与再就业相关的知识传递，旨在帮助从计划经济体制中排斥出来的边缘群体转变观念，正确认识自我和社会。在试点的工人村街道社区公共服务社，原来下岗失业者多数对经济改革不理解，认为政府发展经济不应该让人下岗，经过学习都认识到经济结构调整促使生产岗位萎缩，产业工人转岗、再就业是大势所趋，从而打消了对政府的抱怨，直接改善了与居委会、街道办事处工作人员的关系。试点社区公共服务社还对社员进行了服务礼仪、食品加工等简单技艺培训。社区公共服务社在全市推广后，一套完整的社区服务职业技能培训方案，包括经费、教材与师资，已经计划完毕，并开始启动。全市的公共服务社社员可以根据自己的爱好和对未来需求的判断选择老人护理、家政服务、食品加工、家庭装修与维修等专项技能接受培训。
机制分析：获得多重社区性社会资本，停止边缘化并向核心市场回归
综上所述，社区公共服务社成为失业下岗者边缘群体参与社会的网络平台，通过四级拾步而上的阶梯机制，帮助失业下岗者停止边缘化并向核心部分回归。
第一阶：生活保障。社区公共服务社首先对边缘群体（以家庭为对象）提供最低生活保障，保证每个社员家庭吃饱、穿暖、住下，停止继续边缘化。
第二阶：参与实现。通过社区公共服务社的组织活动，边缘群体重新参与社区、参与社会，主张自己的意志，行使作为公民身份的各项权利。
第三阶：获得社会网络资源。社区经济和社区公共服务的发展，为边缘群体提供了社会网络链结，通过这些链结，社员可以获得政府、市场、慈善等多重资源。
第四阶：继续社会化。继续教育和学习机制帮助边缘群体更新观念，获得市场需要技能，从整体上提高了人的素质。
经济和社会的发展最终体现为人的发展。只要能够持续获得各种社会网络资源，保持与社会一同进步，社区公共服务社社员能够避免陷入边缘困局，边缘群体能逐步消除边缘性，向核心社会回归。
社区公共服务社的持续发展性
既然以吸纳并组织下岗失业者边缘群体重新参与社会为初衷的社区公共服务社在消除边缘性方面已经表现出显著的社会效果，我们更需要关心的是它的组织功能与作用能否持续有效。新生组织的发展前景在很大程度上取决于组织结构功能相对于社会主体结构功能的嵌入性（embedding）。嵌入的任务其一是完成组织目标与社会目标的协调，其二是实现网络链结与信息共享，其三是促进组织机制的生长。社区公共服务社作为政府完善社会保障体制、社区发展与社区管理需求、边缘群体自立与社会参与愿望整合的产物，其目标的嵌入、网络链结和机制生长得到有效保证。
经济结构的转型推动了社会的转型，社会三大部门的界限逐渐分明。中国的社区也在顺应社会部门的分工明确自己的发展定位：社区主要处理社会性事务，特别是社会保障性事务。大连市新的社区发展计划已经赋予了社区公共服务社更大的链结和更多的资源，其中需要关注的有星火计划、经常化捐助和社会保障服务网络，社区公共服务社正在为这些社区发展项目计划提供人力资源。未来的社区公共服务社有可能会发展成为中国城市中创新的公共服务体系。
5、总结与讨论
首先，作为下岗失业者边缘群体的自组织，虽然发端于学者和政府完善低保制度的研究与政策应用，社区公共服务社却在社区完成了对政府、企业、慈善、居民消费市场等多重社会资源的整合，有力推动了边缘群体与社会网络链结的形成，并通过四级阶梯机制，帮助边缘群体停止边缘化，向核心市场回归。有多种理论可以揭示边缘化的形成及其对策，但都必然受到各自具体理论背景的限制。作为社会政策研究和应用，需要面对边缘性形成的复杂性、多变性和对策的多元性等特点进行具体研究。
其次，大连市社区公共服务社的成功显然与政府组织对社区和边缘群体的高度关注和大力支持有关，实际上，在试点和推广时期，政府组织一直是该边缘群体自治组织前进的推动者和网络资源的最大提供者，政府对边缘群体的责任凸显。有可能在政府与社区公共服务社的相互支持中发育出一种创新的社会治理模型。而这种模型也许将给予21世纪新的基础整合的社会保障体系以新的发展动力。 这种基础整合的社会保障体系，将以社区为载体，重构制度激励和制度保健的机制要素，将经济与社会政策，生活保障与就业再就业政策整合为一体。
虽然我们对社区公共服务社的持续发展有着很好的预期，但在中国内陆它毕竟是一个新的社区组织形式，无论组织自身的发展，还是正在表现出来的促使边缘群体向上流动的功能，都有待于进一步跟踪观察和研究。在微观和中观层面，尤其需要关注以下方面的问题：第一，社区公共服务社作为自组织内部机制的生长，包括目标设计、自我管理与监督，以及发展样式，如是否需要多元化；第二，社区公共服务社是否能够产业化，以促使边缘群体迅速回到核心市场；第三，发展社区经济、重建社区到底能在多大程度上扩展边缘群体的网络空间，政府、企业、慈善及其它社会资源如何整合才能发挥最大效益。
毋庸置疑，为了社区公共服务社能够实现它的远景目标，微观和中观层面的组织建设与管理，制度设计与实施，以及不断地自我评估、反馈和修正的一套体系需要尽快地建立起来。
参考文献
Atkinson, R. (1999) “Citizenship and the struggle against social exclusion in the context of welfare state reform”, in J. Bussemaker (ed.) Citizenship and Welfare State Reform in Europe, London: Routledge, pp.149-166.
Becker, G.S. (1975) Human Capital: a theoretical and empirical analysis, with special reference to education. Chicago: Chicago University Press.
Commins, P. (1993) (ed.) Combating Exclusion in Ireland. Brussels: European Commission.
European Commission (1997b) Community Involvement in Urban Regeneration: added value and changing values. Luexmbourg: Office for Official Publication of the European Communities.
McGregor, A. and McConnachie, M. (1995) “Social Exclusion, Urban Regeneration and Economic Reintegration”, Urban Studies, 32(10):1587-1600.
Nadia Auriat (1999). Social policy and social study. International Rocial Sciences Journal 1999.2
Parkinson, M. (1998) Combating Social Exclusion: Lessons from Area-based Programmes in Europe. Bristol: Policy Press.
Room, G. (1995) “Poverty and Social Exclusion: The New European Agenda for Policy and Research”, in Room G. (ed.) Beyond the Threshold, the Policy Press, Bristol, pp.1-9.
Sassen-Koob, S. (1998) Globalization and its discontents. New York: New York Press.
Social Exclusion Unit (2000) National Strategy for Neighbourhood Renewal: a framework for consultation, London: HMSO, accessed at http://www.cabinet-office.gov.uk/seu/2000/national-strategy.pdf
《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，2001年， 华夏出版社
《基础整合的社会保障体系》，景天魁主编，2001年， 华夏出版社
“关于国有企业下岗职工情况的调查”，杨宜勇《社会政策：国际经验与国内实践》，2001年， 华夏出版社
“困局、排斥与出路—香港边缘劳工质性研究”，黄洪、李剑明，香港乐施会2001年研究报告
“社区公共服务的经验研究”，杨团，《管理世界》，2001年第四期。
《国有企业的社会成本分析》，李培林、张翼，社会科学文献出版社2000
“香港边缘劳工近年的发展”，黄洪、李剑明，香港乐施会2000年研究报告
20001.10.30
| 