《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。”为贯彻落实中央精神，受亚洲开发银行和民政部低保司的委托，中国社会科学院社会政策研究中心组织人员于2005年12月至2006年1月赴辽宁、河北两省进行了专题调研。此次调研活动涉及4个县区（辽宁本溪市桓仁县、沈阳市苏家屯区，河北石家庄市正定县和栾城县），6个乡镇（桓仁县普乐堡乡和雅河乡，苏家屯区陈相屯镇和大沟乡，正定县新安镇，栾城县郄马镇），与当地的乡镇干部和23个村的书记或村委会主任座谈，并走访了6户低保家庭。现将调情况摘报如下：

一、辽宁、河北两省农村低保制度建设的最新进展

1．制度框架初步建立。首先，辽宁、河北两省均以省政府或省政府办公厅的名义，向全省下发了建立和完善农村低保制度的指导性文件（辽政办发[2004]89号和冀政[2005]40号）。其次，2005年底前，两省所有涉农市、县（市、区）全部出台了农村低保实施细则或实施办法，确定了当地的农村低保标准，建立了农村低保申请审批工作制度和程序。

2．低保资金基本落实。河北省农村低保资金主要由市、县(市、区)财政承担，省级对困难地区给予适当补助。截至调查时点，该省所辖11市均已明确规定了市、县(市、区)农村低保资金的分担比例，如石家庄市按照各县市财政状况，分别制定了6：4、5：5和4：6三种资金负担比例。鉴于全省农村低保方案多形成于2005年下半年，低保资金未列入年初财政预算，为确保制度在2005年12月启动运行，各级财政均以调剂追加资金的方式予以保证。

辽宁省农村低保资金的筹措机制有所不同，目前主要是转移支付和财政列支。资料显示，2005年，辽宁省用于农村低保的资金总计2.54亿元，其中农业税费改革转移支付特困户救助金1.62亿元，市、县（区）财政列支农村低保专用资金0.62亿元，省财政补助农村低保资金0.3亿元，转移支付资金占绝对比重。

3．救助工作全面展开。至2005年末，辽宁省农村低保对象申请审批工作已经结束，共有65.8万农村特困群众得到了最低生活保障，占全省农业人口的2.82%；省辖14市都开始低保金发放工作，共发放了2.48亿元，占应发总数的96%，月人均救助额为32.18元。锦州、营口、辽阳、铁岭、朝阳、葫芦岛等6市已实行银行发放。截至调查时点，河北省162个涉农县（市、区）有142个已经实施运作，共有78.49万农村特困群众得到了最低生活保障，占全省农业人口总数的1.56%，月人均救助额15元左右。

二、当前农村低保制度建设亟待解决的问题

1．低保资金的保障机制待完善。由于河北、辽宁两省现行农村低保资金筹措机制不同，其问题的表现形式存在较大差异。当前，河北省农村低保资金面临的最大难题是：市、县（市、区）财政配套资金落实难。河北省农村低保资金虽全部纳入了地方财政预算，但由于中央尚未安排农村低保资金，省财政仅能适当补助，农村低保资金主要由市、县财政负担，部分财政困难地区落实资金难度很大。据介绍，2006年，河北省预计农村低保对象将达到150万人，以月人均救助额30元计，年需资金4.5亿元。然现实是，2005年河北省农村低保支出仅为1.2亿左右，2006年省财政预算补助资金也只有2000万。若要实现2006年的预定目标，河北省市、县（市、区）财政需要在维持去年农村低保支出水平的基础上，再增加3.1亿元的配套资金。经济条件尚好的地方问题不大，但省辖57个国定、省定贫困县财政压力很大。正因如此，该省民政厅有关人士一再表示，河北省目前不敢冒然提出“应保尽保”和按时足额发放的工作目标。

相对于河北省，辽宁省农村低保资金的保障情况有较大改善。2006年，辽宁省农村低保制度有望初步实现“应保尽保”和按时足额发放的目标。进一步分析表明，辽宁省农村低保制度之所以能率先全面建立并逐步加以完善，农村税费改革转移支付的困难户救济金起着关键和基础性作用。也正是由于这一筹资安排，辽宁省目前亟待解决的问题是：农村低保资金缺乏稳定增长的筹资机制。一方面，辽宁省部分地区财政配套资金仍未列入财政预算，另一方面，在农村低保资金中占绝对比重的转移支付经费，其额度基本固定。在此筹资机制下，如果要进一步提高农村低保的筹资额度和保障水平，工作难度很大。

2．低保标准的确定欠科学。合理制定农村低保标准是科学施保的关键环节。调查反映，在农村低保标准的确定上，普遍存在三个方面的问题：

（1）低保标准的确定程序简单。根据两省有关文件，制定农村低保标准的权限在县级人民政府，应由县级人民政府组织领导制定工作。然实际情况是，农村低保标准有的是由市一级民政部门与有关部门协商后硬性规定的，如苏家屯区，依据当时的抽样调查结果，当地农村居民最低生活保障标准应为年人均1200元。但市级民政部门在综合考虑所辖区、县经济发展水平后认定：该区农村低保标准为年人均1000元。有的则是依据现有资金量的多少划定的，如辽宁朝阳市，由于地方财政拮据，年人均550元的农村低保标准，主要是基于省以上转移支付资金确定的。

（2）低保标准的调整机制不健全。在制定农村低保政策时，各地虽然也考虑了低保标准的调整问题，如文件普遍规定了“农村低保标准要根据当地经济发展水平、财政负担能力、农村居民生活水平、物价指数等因素的变化适时调整。”但仔细检视，不难发现，对于农村低保标准的调整依据、调整时间、调整幅度等，各地政策并未有具体的操作规定。事实上，健全低保标准的调整机制，日益成为完善城市低保制度的重大课题。因此，在农村低保制度建立初期，着力妥善解决这一难题，意义重大。

（3）低保救助水平偏低。农村低保救助水平偏低可从三个方面反映：一是低保标准。调查显示，受访四个区县的农村低保标准仅为当地农民年人均纯收入的五分之一。二是月人均救助额。受访的四个区县中，月人均救助最高的30元（沈阳市苏家屯区），最低的不足10元（石家庄市栾城县）。全省的情况也差不多。2005年，河北省农村低保对象月人均救助水平约在15元左右，辽宁省月人均救助额高些，也只有32.18元。三是城乡低保标准的实际差距。资料显示，截至目前，河北省最低的农村低保标准年人均为600元，最低的城市低保标准年人均为1200元，城乡地区相差一倍。辽宁省的情况更严峻。该省最低的农村低保标准为年人均550元，最低的城市低保标准年人均为2040元，农村地区仅是城市的四分之一强。诚然，农村地区生活水平较低，低保标准自然会低一点。但在日常生活消费品基本市场化的今天，城乡居民生活水平的差距并不似人们想象中那么大。越是到基层，同在一个县里或乡（镇）里，城乡居民仅是身份的不同，在生活方式和消费行为方面并没有实质性的差异。这就警示我们：如果低保标准绝对水平太低或相对水平（城乡）相差太大，可能不能达到保障农村低保对象最起码的生活水平进而稳定社会的政策目标。

3．低保对象的认定有缺失。各地农村低保政策显示，认定农村低保对象的主要依据是：共同生活的家庭成员年人均纯收入低于户籍所在地农村低保标准。显然，这种基于农村居民年人均纯收入确定低保对象的方法存在缺陷：

（1）农村低保标准不能完全反映贫困农户的真实全貌。基于农村居民年人均纯收入的方法虽然揭示了农村贫困的重要层面，但客观上说只是提供了有关贫困的不完整描述。因为农村中有些真正困难的家庭，多是因家庭成员重病、重残、劳动力缺乏和医疗费用支出较大等多种因素复合而成，若仅凭家庭收入核实低保对象，不尽合理。

（2）农村居民年人均纯收入难以准确评定。尽管各地在总结试点工作经验的基础上，对农村家庭收入评估项目和家庭收入计算方法都做了明确规定，但实事求是地说，上述规定在实际操作中依然难以掌握。苏家屯区基层干部普遍反映，在农村家庭收入核定过程中，至少有两大难点不易处理：一是农村家庭种、养殖收入核定难。通常，核查人员执行的家庭收入计算方法多是指导性、常态的。说白了，农村家庭种、养殖业设定的收入是假定一个正常劳动力劳作后所获得的收入，一个弱劳动能力者通常难以达到。调查了解到，某一智残户，伺养了8头猪（全是扶贫部门无偿提供的猪仔）。按常规计算，收入不菲。但该村干部坦言，该户人家养猪不但不赚，到头来可能血本无归。另一双老户，耕作2亩地，按规定计算可获得800元纯收入，可实际情况远未达到这一水平。二是农村家庭赡养费计算难。在农村，家庭赡养费问题极为复杂。如何计算赡养费，如何确认是否给付，给付多少？如何处置赡养人不履行赡养义务，被赡养人生活极为艰难的情况？

4．低保工作缺乏基本条件。突出表现有三：一是缺少工作人员。目前，调查地各级民政部门都尚未设立专门的农村低保管理机构，农村低保工作大多由救灾救济科（股）兼管。各市县尤其是县乡两级普遍反映，人手比较紧张，工作难以落实。以正定县为例，该县民政局社会股的具体业务有四大块，即农村低保、救灾救济、社会福利和扶贫，而现职工作人员仅有3名（正式编1人）。据干部反映，单是目前下辖9个乡镇、近千户农村低保家庭收入的核定，现有3名工作人员就已满负荷运转，更何况他们还身兼数职，且都是日常性事务。乡镇一级的情况也大体相似。该县新安镇，负责城乡低保工作的仅1人，该名工作人员还须承担其他各项民政业务，甚至包括宗教等事务。二是缺少办公设备。据了解，县乡两级民政部基本未配备专用的计算机、打印机等工作设备，大量的家庭收入核实、有关数据统计与传送、基础档案材料的制作和管理等，都要靠手工来完成。三是缺少工作经费。农村低保工作中的许多具体事项，如调查核定，印制低保对象申请表、审批表等，都需要有经费作保障。据正定县民政局估算，2005年，该县农村低保对象年人均工作经费12.5元。然调查发现，在现行农村低保的制度设计中，工作经费是零预算。为缓解工作经费对制度落实带来的制约，各级民政部门普遍采取的策略是：向同级财政部门申请专项工作经费。由于各级财力呈倒金字塔形，即上级财政一般好于下级。实际的结果是，省、市两级农村低保工作经费保障相对好些，问题最大的是县、乡两级。

5．农村低保与相关制度的界限不清晰。区隔制度界限有助于维护政策的严肃性，避免不必要的重复和漏户。实地了解到，农村低保制度与现行农村五保供养、救灾救济制度的关系不明确。如农村低保制度和农村五保供养制度，目前存在三种形态：一是仅是把集中供养的五保对象纳入农村低保范围。如桓仁县，就把目前在农村敬老院住养的775名五保老人全部纳入了农村低保。二是把“应保未保”的五保户（指未签订五保供养协议的）纳入农村低保行列。如苏家屯区，把全区目前未享受五保待遇的55人全部纳入农村低保。三是把所有五保户都囊括到农村低保制度中。如正定县、栾城县五保对象全部进入农村低保范围。再如农村低保制度和农村救灾救济制度，灾民的救济款（物）是否纳入农村居民家庭收入计算项目，河北、辽宁两省存在截然不同的规定。冀政[2005]40号第6款明确规定，受灾户领取的救济款物计入农村居民家庭收入，而辽政办发[2004]89号文第12条则列明，各级政府给予的临时救济金年累计不超过当地低保标准的款物不计入农村居民家庭收入。

三、积极稳妥推进农村低保制度建设的对策建议

1．从战略高度认识和重视农村低保制度的建设工作。首先，建立农村低保制度，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的体制保障，是引导再分配体制面向农村，面向农村困难群众的一项基础性制度。其次，辽宁、河北两省基本建立农村低保制度的实践表明，在我国农村地区建立最低生活保障制度，财政支付能力是重要因素，但不是关键因素，起决定作用的是政府意志。只要各级党政领导高度重视，真正把解决农村贫困群众生活问题摆在突出位置，统筹考虑，优先安排，全面建立农村低保制度，为农村贫困群众构筑最后一道收入安全网，在财力上是可持续的。

2．从优化财政支出结构入手切实保障农村低保资金。着力点有两个：一是加大财政转移支付尤其是省以上财政转移支付的力度。基于我国地区经济发展不平衡，区域内政府财政实力差异悬殊的基本国情，对欠发达地区实行必要的财政转移支付至关重要。具体而言，中央财政应及早安排农村低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难市县。鉴于国外经验和我国城市低保制度的实践，为确保农村低保制度顺利实施，农村低保资金的筹措应以省以上财政投入为主，市县财政配套为辅。省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。二是重点调整市县财政的支出结构与方向，确保规定的配套资金得到落实。有效措施包括：市县政府应把落实农村低保资金纳入政府政绩考核范围，列为年度为民办实事的重点事项来抓。

3．从建立健全调整机制入手合理制定农村低保标准。在地方财力有限和制度建立初期，坚持“低标准起步”和注重制度框架搭建，无疑是明智之举。不过，在初步实现应保尽保后，建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的农村低保标准正常增长机制，应成为民政部门着力解决的议题。从已有的经验看，建立调整农村低保标准的机制至少应涵盖以下三方面的内容：一是在确保农村居民分享经济发展成果的同时，应统筹考虑城乡低保标准的联动机制，以免农村低保标准成为固化甚至扩大城乡居民生活差距的制度安排。浙江省规定农村低保标准原则上按城镇低保标准的60%确定，有其现实意义。二是建立价格上涨动态补贴制度。基本生活必需品的价格异动，对农村贫困群体的生活影响最大。在保障农村低保标准相对稳定的同时，在物价上涨较快年份，对农村低保对象实行一次性基本生活物价补贴，十分必要。三是为防止制度流于形式，让困难群众得到切实的实惠，农村低保标准应设定一个合理的最低救助额度。

4．用收入核实与群众评议相结合的方法确定农村低保对象。群众评议方法，东北的俚语叫“拔大个”或曰“掉底”。意思大致有两层：一是村民根据自己对贫困的理解（家庭收入仅是衡量贫困标准之一），从熟知的邻里乡亲中，依序找出那些最困难的家庭。二是想申请低保待遇的村民，自己与村里最困难的家庭比条件（一般是综合条件）。如果自认为家庭条件更差，就可理直气壮地申请。若感觉有差距，就会主动放弃。事实上，在实际工作中，单一采用家庭收入核实确定农村低保对象的情况并不多见，各地普遍采用的是家庭收入和群众评议相结合的方法。从某种程度上说，群众评议认可比家庭收入核实使用的更普遍性、更易被接受。

从实用性和科学性而言，群众评议方法有其自身优势：一是农村家庭收入较为复杂，要准确评定实在不易。二是农村中有些真正困难的家庭多是综合因素所致，仅凭家庭收入核定，科学性存疑。三是群众评议方法简便易行，通常也更为准确和有效。因为，群众评议方法的核心标准只有一条：“给你报上了，别人说不上意见。”，即村民在自我比较的过程中，熟识你的邻里乡亲也在帮助衡量。四是群众评议认可方法内涵诸多科学元素。如注重贫困的完整性和村民的参与性，倚赖农村“熟识社会”和村民的“地方性知识”等。

5．农村家庭收入核实要因地、因人、因户制宜。可行的做法有三：一是把农村家庭主要收入项目（种、养殖业）的评估标准设定一个浮动幅度，由乡（镇）根据本地实际自行确定。二是在核定农村低保家庭收入时，应遵循宜粗不宜细、就低不就高的原则。三是在评估标准的制定上，充分考虑弱势群体的劳动能力、田地的管理水平等因素对收成的影响。

6．国家应对农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求。为确保城乡困难群众的基本生活，近年来党中央、国务院密集出台了一系列政策措施。仅民政部门，2004年以来就新增了农村低保、城乡医疗救助、社会救助体系等多项业务，然工作机构、人员、经费却没有相应地增加。在此背景下，要确保农村低保工作的顺利进行，在制度起步阶段，国家应就农村低保工作机构、人员、经费等问题明确提出要求。基于调查结果，我们提出三建议：一是督促各级民政部门建立专门的低保管理机构。该机构不分城市和农村，两项业务归口，统一管理。二是适当增加低保工作人员。在对现有公职人员进行调剂的基础上，根据业务量大小适度增加人员编制。理想的设计是：省级11-13人，市级4-6人，县（市、区）级3-5人，乡镇2-3人。三是农村低保工作经费按农村低保资金总量的3-5%比例列入预算安排，并将此写入有关条例或规定。

7．农村低保救助的重点是那些长年沦为贫困世界的居民。作为一项基本制度，农村低保与现行的救灾救济有实质的区分。农村低保救助的重点是那些长年沦为贫困世界的居民。事实上，在辽宁省已确定的低保对象中，因病、因残、因缺乏劳动力和因灾致贫者占到全省低保对象的80-90%。而农村救济救济制度是对年度中遭遇突发性事件致贫的群众，以救灾资金给予临时救助和救济，其救济款物不宜计入农村居民家庭收入。至于常态性的冬令春荒救济，由于针对性强（主要是恢复生产）、金额有限，可视为专项配套措施。农村五保供养对象是否纳入农村低保制度，较为复杂。从已经纳入农村低保制度的地方看，其直接动因是舒缓地方政府有限的财力。我们的看法是：农村五保供养对象作为农村特殊困难群体，应尊重历史，用专项制度解决为妥。事实上，经修改并即将付之实施的《农村五保供养工作条例》，更加清晰了两项制度的界限。

作者单位：中国社会科学院社会政策研究中心