在利益关系调整与社会结构优化过程中，“补低、扩中、调高”是基本的政策取向和思路。在这当中，补低既是防止社会过分两极分化的重要措施，也是优化社会结构的重要条件之一。
    在“补低”的政策思路中，健全城乡最低生活保障制度、加大对城乡特困群众的救济救助力度、千方百计增加农民收入是三项最基本的措施。在过去一年多的时间里，一些相关的政策已经在陆续出台，如适当提高企业离退休人员基本养老金标准，适当提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，适当提高城市低保对象的补助水平等。与此同时，中央财政较大幅度增加了低保补助，由2000年的8亿元增加到2005年的112亿元。从2006年1月1日起，再次提高部分优抚对象的抚恤补助标准。残疾军人的残疾抚恤金、烈属的定期抚恤金、“三红”的生活补助标准，平均分别比2005年提高了30%、18%和18%。这是1998年以来的第8次提标。企业离休人员基本养老金调整采取“一次出台，三年连调”的方案，即2005年、2006年、2007年三年连续提高企业退休人员基本养老金。
    再分配和社会保障固然是缓解贫富差距的重要手段，但要根本改变贫困群体和弱势群体的生存状态，仅仅有再分配是不够的，需要通过切实的措施改善其在市场中的机遇和地位。如果不能改善贫困群体在市场中的机遇，其脆弱的生存状态就是无法改变的。
    去年在北京曾经发生这样一件事情。一天早晨，东城区苏州胡同内发生命案。一名穿白色短袖衫的老汉来收纸箱子等废品时，突然和一名穿黑色衣服的中年男子吵了起来。起因是，黑衣男子在地上捡到了一元钱，白衣老汉认为钱是他丢的，要求对方还他。两人互不相让，很多围观居民劝都不管用。黑衣人不愿将钱给老汉，往胡同东北方跑去，而白衣老汉则在后面紧追。“白衣老汉突然抽出一个皮带朝黑衣人身上打去，黑衣人则转身掏出家伙朝老汉前胸连扎两下。老汉跪倒在地上，双手还拉着对方，黑衣人一看跑不了，一转身就把老汉甩在地上，好像又朝他背部扎了几下。老汉嘴里喷出一大口血，仰面倒在地上。”结果白衣老汉当场死亡。事情的全部起因就是一元钱。而一元钱最后可能最后要付出两条生命的代价。正如许多在场的居民感叹的，“就因为一块钱，一条命没了，太不值了！”这其中可能有一些偶然因素的作用。但尽管如此，一元钱与两条命的对比，反差毕竟是太大了。而从这里，我们也可以看到下层人生活乃至生命的脆弱。
    改善贫困群体在市场中的机遇和地位，最重要的是谋生的机会。而谋生的机会是存在于一种社会生态系统中的。原来上海人有一句话，说是如果是生活在浦西的老城区，即使是夫妻两个人都没有工作，每天煮100个茶叶蛋卖出去，也能维持一家的生存；如果搬到了浦东，居住条件可能确实改善了，但同时也可能煮20个茶叶蛋也卖不出去，一家人的生计就成了问题。对于自然界，人们有一个说法，就是水至清则无鱼，就是说鱼是生存在一种生态系统中的。就人类而言，人们谋生的机会则是存在于一种社会生态系统中的。因此，要改善贫困群体在市场中的机遇和地位，就要保护这个社会生态系统。
    但不可否认的是，在我们今天的城市管理和城市建设中，人们生存的社会生态，特别是贫困群体生存的社会生态，不仅受到普遍的忽视，甚至在遭到严重的破坏。在有的城市中，为了城市的美轮美奂，营业面积达不到多少平米的小饭馆和小食摊被一律取缔。这样一来，不仅人们吃饭特别是吃早点非常不方便，而且使很多人失去谋生的机会。而在这背后的就是一些地方政府对城市发展美轮美奂的追求。在这种追求之下，一切有碍观瞻的事物，比如棚户区、城乡结合部等，都在改造清除之列。而事实上，这些地方可能恰恰是下层的安身立命之所。在西方发达国家，即使在经济发展水平远远高于我们，政府的财政能力也远远高于我们的情况下，也不能将贫民窟全部改造掉，原因就在于这是下层群体的安身立命之所。
    近些年来频繁发生的城管与摊贩的冲突，从某种意义上来说，也就是城市管理与下层谋生机会的冲突。不幸的是，这种冲突并没有在有效的城市管理下得到缓解，反而有愈演愈烈的趋势。这样的一种冲突因为涉及到生计，冲突本身就会带有一种更为暴烈的特征。去年夏天在北京发生的小贩崔英杰刺死城管李志强的案件，就是一个典型的案例。事实上，游商与摊贩，历来是下层谋生的手段之一。城市之所以叫城市，其中的市就是市场的意思。在现代社会中，交通量的增加，城市发展对于环境和审美的需求，以及复杂的城市生活对于秩序的需求，使得城市管理与下层谋生的矛盾开始尖锐起来。但这种矛盾是可以通过有效的管理来缓解的，而并不一定通过一味牺牲弱者的生存机会才能实现。比如一些城市实行的分路段分时间对摊贩进行管理，就是解决这个问题的很好方式。
    当然，贫困群体在市场中的机遇和地位的改善，更重要的还是要通过就业才能实现。联合国开发计划署去年夏天公布的《2006亚洲太平洋地区人类发展报告》认为，“在东亚的成功故事背后，隐藏着‘无就业增长’的挑战，年青人与女性正经历着‘无就业增长’。”但如果考虑到非正规就业的因素，情况会稍为乐观一些。从1992年到2006 年，我国总人口增加了1.4亿，新增劳动力大约1亿多人。在正规就业人员总数未发生大的变化的情况下，这1亿多新增劳动力主要进入失业和灵活就业的自由职业者队伍之中。在正规就业之外，涌现出大量的非正规就业者和失业者，这是近年来我国社会和劳动力市场最值得注意的新现象。就目前来看，我国非正规就业和失业、待业人口至少在1.5亿左右。如此庞大的数目已经撵上和正在超过正规就业的大约1.4亿人。大量非正规就业人口的出现。这些人由于没有稳定的收入来源和社会保障，生活状况处于极其脆弱和紧张的状态。
    当前我国苛刻的工商税收门槛，不合理的管理政策，过高的金融服务业门槛，导致我国大批的劳动就业群体难以进入合法的企业部门，导致我国的中小企业难以大量地产生和发展。如果说在六七年前，办个小公司还可以在任何一个银行里开户，但今天，要在中国银行开个帐户需要注册资金起码100万元，工商、华夏等银行至少要50万元。这种金融服务已经把大批的微型小公司拒之门外。象招商银行，即使开户门槛较低，但帐面上每天必须保持5万元以上的资金，否则每月要收取50元的管理费。还有公司用房问题，前几年工商局曾经允许从事知识经济的咨询公司利用自己家的住房注册公司，但近来又不允许了。不管什么样的企业，统统都要到外面租房办公。光是一个注册地点，又屏蔽掉一大批进入正规就业的人群。这对于贫困群体生存的社会生态，无疑是一种损害。
    困难群体生存的社会生态的改善也受到其他条件的制约，如全球化过程和现有体制的某些制度安排等。比如农民问题，著名农村问题专家温铁军就认为，“三农”问题其实是从工业化加速开始的，是从全球化这里严峻起来的。入世以来，中国吸收的外资不断增加，工厂、高楼如雨后春笋般拔地而起。这使得农村生产关系发生裂变，大量农民失去土地，涌入城市，成为新兴工厂的工人。在全球化影响下，这些农民以农民工的形态成为全球劳动力资源的一部分，并与其他发展中国家劳动力进行竞争。在工业化、城市化的过程中，农民阶层难以发出自己的声音，不具备要价的权利。在中国劳工更多地被融合进世界经济的同时，中国的劳动标准却在降低。很多观察人士认为，农民及农民工群体在全球化背景下将更加弱势，更加被边缘化。值得注意的是，这种弱势的地位，往往使得他们即使是在面临有利市场条件时也很难为自己争取利益。在2006年底，我国粮食价格出现大幅上涨的趋势，但农民从粮食价格上涨中获得的好处却非常有限，以至于有人说农民缺席粮价上涨利益链。据《新世纪周刊》的报道，粮价上涨后，粮食流通各个环节均有获利，而作为粮食的生产者，农民们并没有得到价格上涨后的回报。农民只能获得粮价上涨总利润中的15%~20%。其原因在于，粮价的上涨主要发生在11月之后，而一些产粮大省在10月下旬即已完成夏粮收购任务。许多媒体指，中国储备粮管理公司这样的政策性垄断企业（包括中间流通环节的企业）是粮价上涨的祸首，并涉嫌获得高额垄断利润。据有关报道，作为守卫中国粮食安全的中国储备粮管理公司，2006年收购了40%的夏粮，而在后来的顺价抛售中，由于中储粮控制了粮源，从而刺激了粮食上涨。这个事件表明，农民在市场经济中的利益博弈能力已经成为一个亟待解决的问题。从这个意义上说，贫困群体生存生态的保护和改善，不仅仅是一种外部的事情，同时也是他们自己的事情，需要他们自身的介入和参与。