随着2003年8月1日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称“流浪救助办法”）及其实施细则正式施行，中国城镇以城市居民最低生活保障救济制度为核心和其他各种临时性、突发性救助制度为配套的社会救助制度体系基本形成，可以说中国向完备的社会保障制度又跨进了一大步。但同时我们站在了十字路口：中国必须避免重蹈西方国家深陷福利泥潭的覆辙，另辟蹊径，努力提高福利供给和消费的效率。根据我们的研究和在大连市实证试点的结果表明，中国应当着手建立公正、积极、高效的社会救助制度体系。

1、公正的社会救助体系要求赋予救助对象平等的公民身份，并同时强调公民权利和义务的统一，在条件成熟后，社会救助制度体系要尽快覆盖农村贫困群体

以自愿的接受救助制度取代强制性的收容遣送制度，主张了身陷困境者的平等公民的身份和权利，体现了我国社会救助制度建设的民主化、法制化进程。同样的进步亦已在国务院《城市居民最低生活保障制度条例》（以下简称“低保条例”）中得到了发扬。但是，这仅仅是一个良好的开端，总体上看，中国的社会救济制度还需要在公正性方面继续努力。

第一、需要继续强化对救助者平等公民身份的尊重。目前民政系统在最低生活保障资格认定上采取了家庭收入调查和对初检符合条件者在社区张榜公示（接受群众监督）的程序。这种做法有侵袭公民个人隐私之嫌。严格地讲，社区没有调查居民家庭收入并张榜公示的权力，而且张榜公示更有贬低个人价值的“污名”之效。国际上没有其他国家采用公示受救助者的做法来消除所谓的冒领救济的道德风险，而且，越来越多的国家出于对公民身份的考虑，也不再调查公民的家庭经济收入，而是采用个人定期陈述家庭经济状况变化、参加劳动技能培训和寻找就业的努力，及完成义务性社区服务等方式来进行互动管理。实际上，据大连市民政局经验介绍，这种办法在收入调查和公示两个环节上都存在较大的局限性，一是收入调查会受到许多因素的影响而难以保证客观，二是居民对张榜公示不一定关心或即使关心也不一定对被公示者知根知底。因此，这种办法并不能真正发挥效果，不能阻止一批远远超过保障水平的申请者（特别是下岗失业人群中的隐形就业者）通过调查和公示关，得到低保金救济。

第二、在保证救助对象权利的同时，根据对等原则要把救助对象应该履行的义务提高到同等重要的位置，并增强责任承担制度的可操作性。国务院“低保条例”第十条规定：“…在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务活动”。虽然其中提到了受助者有义务参加社区公益服务，但并不是“必须”，也没有规定明确的责任和制度执行办法，在实践中无法成为硬约束。“流浪救助办法”中对受助者的责任强调也不明显，可能导致申请者受助动机和策略的不当，如一部分人会放弃应当首选的个人努力而直接申请救助，另一部分受助者、特别是因临时突发事件导致申请的受助者实际上有能力、也有愿望偿还曾经受到的救助，但苦于机制不畅而不能如愿以偿。所以应当根据自愿原则、规定由受助者选择适当的方式来返还受助福利的方式实现权利和义务的对等。在国际上，对受助者和受益人的义务和责任强调越来越明确，普遍要求受助者对受到的救助“有所回报”，如参加培训课程、服务社区、并更加积极地寻找工作而实现经济自立。

3、社会救助的制度体系应该尽快覆盖到农村居民。无论是最低生活保障救助、流浪救助、还是其它临时性和突发性救助，都不应该局限于保护城市居民。从某种意义上说，一个没有包括农村居民在内的社会救助体系，越是完备，就越是不公正。

2、积极的社会救助体系要求不仅给予物质性的救济，更要提供精神援助，特别是要积极开发救助对象的劳动潜能，促进其就业和人格健康发展

目前实施的救济制度在一定程度上还表现出“政府只管花钱、救济对象只管享受”的消极特征，给部分申请者的动机带来不良影响，并在客观上扩大了资金需求。以低保制度为例，具有经济理性但不属于低保救济对象的低收入群体、甚至比较富裕的群体都可能设计出符合低保标准的收入报告并提出申请，争取这份不需要付出任何成本的福利补贴，直接增加了收入排查和低保对象甄别的工作量，而且由于受惠对象的不纯净，既扩大了资金需求量，又降低了制度的公正性。低保制度的“消极性”还带来了人格萎缩等新的问题，真正的低保对象在被动领取“低保金”一段时间之后，其中相当部分的劳动者逐渐放弃了重新参与社会的愿望和能力，与社会相排斥。所以，仅仅有物质救助是不够的，大连市的经验是，还要对低保对象实行精神援助，具体做法是，建立低保人员的公益性社区服务组织，对有劳动能力的低保对象提供服务管理，包括资格甄别、技能培训、组织参与社区活动、生活互助及提供劳动就业服务等。

大连的公共服务社使下岗失业者中因为技能较差而难以重新就业并享受低保救助的群体有了组织归属感，社员的精神面貌显著改善。成立三年来全市公共服务社社员累计参加公益活动4万次以上。在2003年的“非典”防疫斗争中，社区公共服务社发挥了积极的作用，仅市内四区就由社员发送张贴了100多万张的宣传品、喷洒了2500多公斤的药水。共同的活动不仅促进了社员之间的互助，丰富了社员的社会网络、维护了心理和人格健康，而且显著改善了低保对象群体与社区居民的互动关系，因为社员的劳动赢得了广大居民的尊重。社员通过参加社区公共服务社的公益或有偿劳动，不仅得到了服务技能的培训，增加了收入，而且提高了再就业的可能性。一些志同道合的社员还团结在一起自我创业，开办粮油店、编织站、物业管理、洗车行等经济实体，进入社区服务行业，为广大社员在社区实现正规和非正规就业开辟了方向。

诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚•森认为：人的“自由”的发展是最“实质（substantive）”的发展，而其他物质性和社会性的现代化都只是工具性的手段，人的实质发展在于增强人们能够过自己愿意过的那种生活的“可行能力 (capability)”，并能够实现各种“政治权益(entitlements)”.[1]。同理可以认为，社会救济的根本目的不在于物质性的资助，而在于提高受救助者的改变自身命运的“可行能力”。所以，要变消极的救助为积极的救助，把救助的工作重点转移到开发受救者的劳动潜能和人格健康发展上来，具体做法包括增加对受救助者实行心理干预、专业社工指导和职业技师辅导等政策，引导和敦促有劳动潜能的受救助者自强自立。

3、高效的救助体系要求依托社区，完成财物、信息、组织、监控等多方面的资源整合，并通过救助对象的自我组织和自我管理来不断降低社会救助的行政管理成本，杜绝救助资金的无效膨胀

民政部在2002年12月的中国城市反贫困论坛主题报告《中国的城市贫困与最低生活保障》中指出，虽然城镇居民最低生活保障制度在全国的推广取得成功，但进一步发展需要面对以下工作难点：家庭经济调查不易进行，工作机构和人员的矛盾突出等。不难想象，把几千万申请者的家庭收入调查清楚，是多大的社会工程，更何况还要对“应保”者实现“尽保”，进行常年的动态管理，工作机构和人员的扩张似乎已经迫在眉睫。

但是，必须杜绝经济学家密尔顿•弗里德曼所称的“福利机关挥金如土”现象在中国重演。在西方不少国家，救济机构的行政管理费用超过了救济预算总额的60%。例如，如果将美国的救济款预算总额直接发给受救济者，则发现他们平均分得的收入将比普通公民的平均收入高出一倍半到两倍[2]。大部分救济款被不是穷人的救济机关占用了，或者说救济机构和人员的无限制扩张导致了救济资金的无效膨胀。

中国必须保持救助机构的精简和救助管理的效率。根据大连市创建低保人员的社区公共服务社的经验来看，要把工作的重点放到社区，方法主要有两条：一是充分依托社区，实现政府、企业、志愿机构及社区居民等多方面的资源整合，为贫困群体提供低成本的物质、信息、组织等综合服务，政府只提供最基本的资助和宽松、开放的政策环境。二是促进受救济对象自我组织、自我管理、自我服务。与其成立一个庞大的、功能面面俱到的管理团队对贫困者进行管理和监督，不如让他们自己管理自己、自己的事自己做。在大连，不用特别费尽心机地去核实低保申请者的家庭收入，社区公共服务社就是一块试金石，必须承诺加入社区公共服务社并参加定期的社区公益服务，才可以享受低保。为此，不少有劳动能力者自己主动放弃了低保申请，因为在社区公共服务社的门槛之前，他们想到自己有其他隐性的工作而不能参加社区公共服务社、自己的家庭收入其实已经超标了、或者自己还有其他的路可以走。管理者也不必两眼紧盯着低保对象的收入变化和钱袋的瘪涨来实现动态管理，社员有了临时性收入会通过参加公共服务社的活动情况反映出来，社员有了足够收入的稳定工作会自然离开公共服务社而退出低保。

一个公正、积极、高效的社会救助制度体系是中国所必需的，它既可以在根本上维持社会公正、促进社会稳定和公民权益的健康发展，又可以使中国免于陷入刚性增长的福利泥潭。做好这件事，需要我们坚持“三个代表”思想的指引，认真调研，科学设计制度和政策体系，从而依托社区，把人力、物力和财力都用到真正的贫困者身上，并通过精神援助和就业辅导，充分开发个人潜能，不断促进受救助者的经济独立和人格发展。