摘  要：新农村建设不应倾重于外部支持、政府治理和工业化、城市化、市场化对农村的辐射和带动，应更加重视农村本土基础、内生力量和内在机制的培育和建构。在现阶段，必须兼顾外部支持和本土崛起，对接政府治理和村民自治，激活市场机制与乡村社会资本，通过思路上、体制和机制上的自觉创新，促进新农村建设内外部资源的整合与开新。

关键词：新农村建设；内外部资源；整合与开新

                        一、实践提出的问题

自提出和推进社会主义新农村建设以来，城市支持农村、工业反哺农业的趋势已经确立，中央、地方分级负责，引导社会各方面力量共同参与的格局也已经形成。但我们在覆盖数百万农民的10个县、50个乡村调查点的调查中注意到，如何有效地统筹整合新农村建设缺一不可的内外部资源，尤其是激活并利用好农村已有的和潜在的本土资源，是需要进一步深入研究和自觉创新的重要问题。具体说，我们高度重视外部支持，而对如何促进本土崛起的思路并不清晰；习惯于自上而下的政府治理，而对如何发挥村民自治的基础性作用考虑不深；倾重于工业化、城市化对农村的牵引、辐射，而对如何激活农村内部的市场机制和乡村社会资本，用心不够。现阶段的新农村建设主要依靠自上而下的推动，如何让农民自己也动起来，让农村自己也活起来，形成上下合力、内外互动的局面，思路并不清晰。在当前背景下，依靠农村自身的力量推动社会主义新农村建设是不现实的，因此，自上而下的推动是必要的。但社会主义新农村建设的成效最终取决于农民自己是否真正动起来，农村自己是否真正活起来，取决于农村的内生力量是否能担起新农村建设的重任，取决于农村的本土基础是否能撑起新农村建设的历史重任。因此，在坚持城市支持农村、工业反哺农业、“多予少取放活”的方针政策前提下，在不断提高自上而下推动的效益的同时，着力于调动农民的积极性、主动性，着力于农村本土资源的开新、整合，以及农村内生力量的培养和内在机制的构建，进而实现“外哺力”与“内发力”的有机结合、良性互动，将有助于开拓新农村建设新局面，加快新农村建设的历史进程。

虽然，农民的主体性建设和农村本土基础的构筑，需要时间，是一个过程，或者说，其本身就是新农村建设的目标任务、内容要求，也是自上而下的推动实践所致力的方向，不应操之过急。但这并不意味着我们在实践中无所作为，在理论上无需加深认识，更不意味着现在就提出和研究这样的问题为时太早。事实上，“外哺力”是有限的，自上而下的推动也有自身的缺陷，而农村并非没有可凭借的现实基础和可开新、整合的本土资源，农村的“内发力”是巨大的。如果我们能在思路上、体制和机制上实现自觉创新，有限的“外哺力”与巨大的“内发力”是能够实现有机结合、良性互动的。基于这样的调研认识，本文拟提出和探讨新农村建设务必釐清并激活的三大互动关系，即外部支持与本土崛起的关系、政府治理与村民自治的关系、市场机制与乡村社会资本的关系。

二、如何兼顾外部支持与本土崛起

外部支持与本土崛起的关系，在思想认识上不是问题。外因只是条件，内因才是决定性因素，外因通过内因起作用。这是广为普及的马克思主义认识论的一条基本原理。这也是现代化进程中各国、各地区的普适经验。从我国农村实践看，主要依靠外力推动而取得成功的范例尚未有之，相反，凡是成功的实践都缘由于选择了植根本土基础的“内发”路径，如南街村、华西村以及温州模式、晋江模式等。凡是有无限生机和活力的实践都缘由于农民群众的首创精神，如家庭联产承包责任制的确立、村民自治的推行以及乡镇企业的异军突起等等，都是农民自己的伟大创举。就现阶段新农村建设而言，认识上已注意到外部支持与本土崛起的互动关系，但在具体实践中，如何做到“内”“外”兼顾、“上”“下”合力却面遇种种困难。

在城市支持农村、工业反哺农业、“多予少取放活”的大政方针背景下，国家、社会对农村的投入、支持、辐射、带动以及党在农村的工作力度必将累积性地加强、加大。但即使这样，相对于幅员广大、发展极不平衡的新农村建设的实际需要仍然是极其有限的、有的甚至是针对性不强因而作用不大的。新农村建设不可能靠补贴、反哺、资助来实现，也不可能靠下达行政性任务来完成。这就要求广大农村必须在广收博取、充分用足用好用活外部支持的同时，着力于本土崛起，走自力更生、自主发展的道路。同时，也要求新农村建设的组织者、推动者，将立足点和主要工作任务具体落实在培育和依靠农村内生力量、开新和整合农村本土资源，调动农民的积极性和创造精神，催生农村的内在生机和活力。但从现阶段较普遍的实际情况看，这两方面的要求都没有得到切实落实，问题是复杂的、深刻的。

首先面对的问题是，相当部分农村的本土基础确实薄弱，本土资源确实匮乏。无论是基础产业、基础设施，还是农民的基本素质和他们的基本生活条件，尤其是村治人才的存量，都难以独立撑起新农村建设的重任。即使情况好一些的农村，如果没有强大有力的外部支持，没有广大从事农村工作的干部队伍坚持不懈的努力、卓有成效的工作，也不可能顺利实现自救、自立、自强的使命。在这种情况下，农民没有能力，没有信心，没有积极性，责任也不在农村和农民方面。因此新农村建设的启动和先期推进主要取决于外部支持，取决于我们如何激活农村，激发农民的积极性，并最终落实在基层干部的积极性和责任感上。由此，我们至少必须回答和解决两个问题：

其一，广大农村基层干部队伍的积极性和责任感靠什么来持续调动和切实维持？在以往的实践中，农村工作通常是靠自上而下的政府运作体系和工作机制来推动的，推动的主要方式是逐层开会、传达、发文件、听汇报、部署工作，具体责任的落实集于基层政府和基层干部。基层干部往往出于任期责任的考虑，用心于成效快、操作方便、指标硬朗、成绩彰显的工作，即所谓的形象工程、政绩工程，而农民素质的提高、农村内生力量的培育、内在机制的构建、内在基础的打造，见效慢、难度大，也没有可明确考量的指标。甚至基层干部工作成效如何与他们所预期的升迁发展及其他利益相关也不确定。这就促使基层干部在此类工作中做做表面文章，并不真当一回事。可见，主要问题不在自上而下的政府运行体系和工作机制，而在基层体制和运行机制上。事实上，就普遍性而言，人的积极性和责任感是不可能依靠政治动员和思想教育来持续调动和切实维持的，必须在倡导自律性努力的同时建立起一套科学的、行之有效的约束、激励机制。建立机制并不困难，我们并不缺乏这样的“机制”。难就难在它是否具有科学性和可操作性，难在我们是否真的执行和如何执行。因此，就新农村建设而言，当自上而下的政府运行体系和工作机制总体上仍有继续存在的合理性和必要性时，当问题症结主要不在国家政策，而在好的政策没能最终得到好的执行、落实时，应根据新农村建设的规律、特点和实际问题，在直接对接农村、担当具体任务且改革成本低风险小的基层政府方面寻找突破。建立并切实执行科学有效、具有较强操作性的约束、激励机制就是重要的方法途径。建立这样的机制必须以必要的基层政府体制改革开辟道路，转变基层政府职能，改革基层干部人事制度，扫除体制性障碍；必须在深入调查研究基础上制定新农村建设的指标体系，尤其是农村社会发展指标体系和不同发展基点、不同发展可能性的农村的具体工作目标和任务要求；必须根据农村的实际，尊重农民的意愿，与农村自己的选择保持密切而良性的互动。这些都是在建立约束、激励机制前必须首先做到的。否则，就无法操作，或效率低下。这也是以往农村工作中应吸取的经验教训。显然，基层政府创新和乡镇综合改革也是新农村建设的题中应有之义。

其二，新农村建设的主体结构如何才能优化。现在农村的实际情况是，文化素质相对较高，或有一技之长的大部分青壮年劳动力外出打工，留守在农村的多是妇女、儿童、老人和少部分从事农村第二、三产业或外出打工能力欠缺的青壮年。这种状况还会继续发展，只要工业化、城市化不断推进，就不断有大量的农村劳动力流向第二、三产业，流往城市。这既是促进农民增收、农业增效、农村繁荣的必要途径，也是工业化、城市化进程的需要。但这样的流动方式对于新农村建设而言无疑是二难选择。新农村建设不大量转移富余劳动力不行，但大量生力军的流失，又严重劣化了新农村建设的主体结构，影响了新农村建设的效率。事实上，我们以往的认识是有偏颇的：在强调城市化、工业化时，没有正确处理与“三农”的关系；在计算农村劳动力富余量时，只考虑农业生产的容载量，而没有充分考虑农村建设发展的全面需要和我国农村可机械化的程度；在提出引导农村富余劳动力有序流动时，注意力集中在工业化的需要和城市化方面的人力资源合理配置，而没有同时注意到，这样的流动方式从农村全面发展方面看是无序的，对农村的人力资源配置来说是不合理的。

统筹城乡协调发展，既是缩小城乡差距，建立新型城乡关系的需要，也是实施城市支持农村、工业反哺农业，推进新农村建设的内在要求和主要途径。但统筹城乡协调发展，不应只注意经济的和社会的指标，还应注意城乡人力资本的统筹。不能让人力资本最缺乏的农村，扛起建设社会主义新农村最艰难最繁重的那一部分任务。在达成这样的共识下，还应致力于以下几方面的工作：一是加大力度，加快步伐实施对现有农村人力资源的培育、培训。二是根据农村的具体实际，不断探索城镇化与不同农村具体的结合方式或在新农村建设进程中的具体实现形式，并通过一定的政策、措施和机制合理配置新农村建设的人力资本。三是不断提升新农村建设的吸引力和内聚力，并制定优惠的政策措施，稳定现有农村人才队伍，鼓励引导学有所成的进城打工农民支持家乡建设或返乡发展，鼓励和支持城市人力资本（包括大学生或志愿者等）到农村创业或服务。

三、如何对接政府治理与村民自治

新农村建设是全党全国的共同行动。国家统筹、政府治理不可或缺，尤其在其启动与初始阶段。但新农村建设毕竟是农民自己的事，因此，村民自治是新农村建设最主要、最直接现实的途径和方式。在新近的新农村建设的理论语境里，我们似乎忽略了这一点。谈到新农村建设的组织者、推动者时，往往蔽于自上而下的政府运作体系及其工作机制，而忽略了村委会、村民代表大会和村党支部的重要功能作用。在村民自治背景下，新农村建设的具体组织与推动主要依靠也必须依靠村级组织。这并不是忽视自上而下的政府治理，而是要求整合、开新这两方面的治理资源，使之各尽所能，各负其责，真正建立起良性互动关系。

谈到村民自治，我们所关心的主要是基层民主政治方面，或国家与社会关系视角。很少注意到在新农村建设中，它是能够开新，必须开新的得天独厚的优势资源。政府治理与村民自治是国家与乡村社会关系的体现，也是作为“国家代理人”的基层政府和作为农村“带头人”的村两委关系的体现。以往实践中出现的紧张关系，与我们在农村基层工作的同志并没有真正理清两者的关系有关，与我们没有整合好两方面的治理资源有关。从转型期我国的国家与社会关系来看，乡村社会是市民社会体系中的笼儿。从理论上说它是国家在强制性现代化背景下主动培育和塑造的一个能够监督和制衡国家权力的具有独立性、自主性和博奕能力的市民社会，是我国民主政治发展的初始形式和“外围式”试验。在这个意义上，村民自治无疑是新农村建设得天独厚的优势资源。因为在村民自治背景下，国家与乡村社会不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系，国家对乡村社会的支持、帮助可以是无限的，但干预却必须是极其有限的。新农村建设的途径、方法，做什么，不做什么以及怎么做，最终由乡村社会自己决定。但在实践中，由于乡村社会自身的弱质基础，也由于政府在管理乡村社会方面仍然受传统体制的严重影响，并没有真正建立起有机结合、良性互动的关系。因此，从乡村治理角度，或从新农村建设的组织和推动角度，正确处理政府治理与村民自治的关系，整合、开新政府治理与村民自治以及其他社会治理资源，具有重大的价值和意义。

实现政府治理与村民自治的有机结合、良性互动，首先必须创新政府治理。新一届政府的农村新政实施以来，农村获得了有力的经济支持，农民的权益得到有效保护。但传统的治理理念、治理范式仍然困扰着农村工作。政府对农村的旧式治理的主要特点是通过自上而下的政府体系及其工作机制实施行政性的集权统治。在市场经济条件下，这种治理范式的效用很低，不仅农民不听指挥，基层干部也未必真当回事。近几年来，党和政府制定的一系列惠农、支农政策，往往在执行过程中被扭曲、被打折扣、被阳奉阴违。基层政府习惯于以开会、发文件代替落实，基层干部抓农村工作简单、粗糙。扶贫款、项目专项基金也常常在层层传递中被截留、挪用。作为新农村建设的组织者、推动者，如果仍沿袭这样的治理理念、治理范式，像抓农村计划生育工作或收缴农村税费、罚没款那样抓新农村建设，只会给新农村建设添乱。政府治理必须自觉地与村民自治对接，在“多予少取放活”上有所作为，放手让“村民自治”发挥基础性作用。

其次是巩固和扩展村民自治成果，激活村民自治内在活力。从村民自治方面看，成绩是主流，也有很多问题需要及时解决。比如自治能力问题。村民自治不是无法可依，无政策可循，无民主程序，无认识基础。但农民文化水平低、民主意识法制观念淡薄，往往使村民自治要么质量不高，要么偏颇走样。同时，由于农村大量有知识、有能力、有思想的青壮年进城打工，“村两委”组成人员一般年纪较大、文化水平较低、市场经济能力欠缺，作为带头人缺乏权威，使村民自治流于形式。又比如村干部的自律性问题。在农村非集体改革和农村市场经济发展的背景下，如何维持他们提供公共服务的热情、积极性和自律性努力？再比如与政府治理的对接问题。政府治理的触角延伸至乡村并非完全没有必要，而乡村社会未必能认识到这一点。有的时候，基层政府作为国家代理人与乡村社会的紧张关系主要缘于乡村社会。此外，农村人才外流问题、贫困问题、宗教宗族问题、陈规陋习问题等也对村民自治产生不良影响。上述问题的解决，主要有待乡村社会自身的不断努力。但当相当部分的农村尤其是欠发达地区农村的内生力量和内在基础暂时无法撑起民主自治的进程时，外部力量的匡扶、助推是必要的、有益的。这可以缩短“分娩的阵痛”，有助于村民自治臻于完善，趋于成熟。这也应该是当前新农村建设务必妥善安排、认真设计的重要问题。

再次是推进社会共治。推进政府治理与村民自治的有机结合、良性互动，除了政府与乡村社会双向努力外，还须有第三支力量的积极介入，即非政府和非乡村社会的社会化力量。把政府管不了、管不好、不该管，而乡村社会又一时能力不及的事务托付给社会化力量。这里，除了多渠道多向度争取非盈利的社会化支持（包括社会扶贫、共建活动、“三下乡”等）外，还应通过市场经济的规则和途径，放活乡村社会，让经营性的社会化力量参与乡村治理和新农村建设。比如在农村基础性建设方面，在农村环境、卫生领域，以及在农村文化市场和非义务教育领域。农村的公共产品和公共服务单纯依靠政府提供是供不应求的，让非政府组织甚至私营部门参与，既有助于缓解供给压力，也有助于引入竞争机制，从而提高供给的质量和效率，也促进了政府部门问责制的构建。

四．如何激活市场机制与乡村社会资本

市场机制与乡村社会资本是新农村建设由以深入开展、可持续发展的两大内驱力。新农村建设也必须或者终归要发挥和凭藉市场机制的基础性作用。而从近期看，乡村社会资本已经并将长期对农村社会的运行和发展发生重要作用和影响。因此，在新农村建设中兼顾并激活市场机制和乡村社会资本具有重要的价值和意义。

在大力发展社会主义市场经济的全国实践中，农村滞后于城市、农村市场机制发育相当不足是不争的事实。这与相当部分农村仍受旧式生产方式、生活方式、观念文化的影响有关，与城乡分割的二元结构有关，与农民的受教育程度和参与市场经济实践的深度有关，但也与我们在构建农村市场机制问题上的认识和思路有关。农村市场经济建设的外部性诉求是相当普遍的一种认识和思路。亦即把农民市场意识和本领的培育和形塑，把农村市场机制的培育和构建，完全托付给工业化、城市化对农村、农民的辐射、带动和渗透。这当然是最重要的途径和方式，但却不应该是唯一的途径和方式。否则，那些偏远、落后的农村就有太长的路要走。他们的新农村建设或“三农”问题的解决就太被动、太漫长。因此，我们试图提出和说明在乡村市场机制培育和构建问题上，“内发力”的可能性和重要性。农民的市场经济意识和本领并非天生比城里人差。改革开发初期，我国星罗棋布的农村小商品市场是农民首创的，全国性的流通市场是被农民购销大军搞活的，大规模的社会流动也是由进城农民启动和推进的。说到底，我国社会主义市场经济的提出和发展，是由农村、农民的创造性实践开辟道路的。农村、农民的问题发展不平衡。在欠发达农村，除了进城打工外，农村与工业化、城市化的联系比较松散，参与市场经济实践的机会不多或深度不够，这也是私有资本贫困的问题。农民缺乏开公司、办工厂、做生意的本钱。在一些偏远、落后的农村，市场经济建设任重而道远。在调查中我们注意到，这些乡村内部的农民在生产实践中几乎没有内部市场行为，但在文化供求关系上，他们却干起村里人赚村里人的钱的事。许多农村，由于政府和有关部门的用心培育和大力扶持，文化建设反而更富有活力和生机。村村都有许多农民自己出资，或通过民办公助的形式，因陋就简，自办经营性或半经营性文化，如经营图书租赁、电脑借阅、信息咨询、文体娱乐，有的还兴办个体放映队、农民职业或业余剧团，还有的甚至逐步发展起文化产业。可见，作为个体经济的农民缺的是资金、技能、政策牵引，而不是市场DNA。如果我们不放弃而且用心摸索，是会有办法的。当国家对乡村社会的文化供给长期不足时，要搞好农村的文化建设，提高农民素质，满足农民求富、求知、求乐的综合性文化需求，让农民自己动起来是有效的途径和方式。但必须从农村实际出发，适应农村文化建设的需求和农民的需求，适应农民资金少，风险承担能力差，以及农村市场小的特点，还应遵循文化建设自身的规律。如果偏远、落后、贫困的农村能在农村文化建设上开出市场经济的端倪，也是值得总结、推广的新鲜经验。毕竟，它是新农村建设的重要组成部分，是党在农村工作的重要内容需求，也适应了农村和农民的迫切需要，促进了农村市场经济、市场机制的培育和构建。

乡村社会资本是村民在长期的相互交往中形成的关系网络、非正式授权组织（如乡村理事会、基金会、老人会、多种专业协会以及宗族、宗教组织等）以及体现于其中的信任、合作、互惠、网络、宽容、同情等。它是乡村社会的粘合剂、聚合力。由于广大乡村社会在社会交往实践中仍大量保留着传统乡土社会、熟人社会的某些特质，政府与市场这“两只手”对广大乡村社会的作用和影响并不是全方位的，也是不够深入内里的。在政府与市场之外，乡村社会资本就成为村治的重要力量，成为调控乡村社会运行和发展的“第三只手”。在以往的村治实践及其理论研究中，我们更多地注意到它与基层政府、“村两委”的非一致性，而较少注意到它的基于乡土社会、熟人社会特质的重要作用，这需要我们在实际操作中加以引导、利用。

在调查中我们注意到，乡村社会资本是新农村建设不能回避、不可忽视的重要力量。乡村社会资本的整合、开新有助于促进村民合作、促进乡村文明、促进乡村集体事务的处理和问题矛盾的解决，也有助于对基层政府过多干预、村庄权力低效率或被滥用的制约和监督。

首先，由于公共物品的外部性难以控制，私人不愿意提供公共物品，在国家供给不足的情况下，农村的公共物品往往必须由乡村的农民通过自主合作来提供。比如修路、修水渠、修祠堂、成立合作经济组织等。同时，村民在日常生产生活中也需要互惠互助，如在婚丧喜庆时的互相帮忙、住房修建和农忙时的相互换工，以及危急时的支持和帮助。显然，乡村社会资本在其中发挥最重要的影响和作用。第二，由于农村仍大量保留乡土社会、熟人社会的特质，“社区记忆”或浓厚的社会文化传统使村民不忘怀自己村庄的历史和传统，具有共同的处理村庄公共事务和应对村庄重大事件（如祭祀、修祠续谱、迎神赛会等）的经验和态度，以及共同的文化心理、价值取向和道德标准，这会促进村庄公共事务的处理和问题矛盾的解决，促进乡风文明和社区的团结、稳定。第三，由于同样的原因，形成了维持乡村信任的自然机制，村民间的信任风险很小，不需要以不信任保护自己，不信任反而得不到发展，从而使合作互助、乡风文明和社区稳定有了最重要的心理基础。第四，还是由于同样的原因，村庄中的德高望重者、或有影响力的“领袖”人物得到村民的认同和选择。村民根据“社区记忆”要求并监督他们为村民服务，为村社负责，从而形成了处理村庄公共事务、解决村庄问题矛盾的民间权威和制约、监督村庄权力低效率或被滥用及基层政府过多干预的重要力量。

当然，乡村社会资本也可能被消极甚至被恶意应用。这就需要正确的引导、转化和开新。这也是新农村建设的重要内容和要求。在调查中我们看到了乡村社会资本被创新运用的现实图景和发展生机。相当多农村改“旧三堂”（祠堂、佛堂、礼堂）为“新四校”（农民文技校、公民道德学校、人口学校、业余党校），变“旧乡规”为新公约或新制度。尤其值得注意的是，许多乡村利用“社区记忆”所具有的集体性和持久性的特点，在村庄内部建构起鼓励、引导农民奋发向上、从善如流、乐于奉献的激励、约束机制。这种做法，简单地说，就是沿用模仿“榜上题名”的传统习俗，在改造后的乡村大祠堂或佛堂、礼堂内，设置成才榜、能人榜、好样榜、功德榜，把这些为村庄发展增辉添彩、作出贡献的村民的生平事迹载入“社区记忆”，成为激励和约束同代或后代村民的长效机制。显然，这是对“社区记忆”功能效用的自觉创新。在“社区记忆”的建构中，每个村民对待村庄公共事务的态度和贡献，被转化为村民以及村庄历史对他的道德评价，同时转化为村庄舆论。这种评价和舆论会影响当事人的声誉与地位，乃至影响家庭、家族的脸面。所以对村庄作出贡献或在村庄公共事务中采取积极的、公正的态度是理性的选择，能得到村民的赞许、推崇，能进入“社区记忆”。这恐怕要比单纯的教育与灌输，比行政性的指令要管用得多。由此可见，激活和开新乡村社会资本对于推进新农村建设具有重要的价值和意义。在新农村建设中，注意调查研究、注意了解和把握广大农村仍不同程度保留着的乡土社会、熟人社会的某些特质，挖掘、开新和激活包括乡村社会资本在内的众多乡村传统资源是新农村建设的组织者、推动者及研究者们应有的认识和思路。

主要参考文献：

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